中华人民共和国对外贸易经济合作部关于简化纺织品出口许可证丢失证书撤换证程序有关事项的通知

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“社区监督”是否切实可行

张锋平


引言：
据11月29日《中国青年报》报道，吉林省长春市朝阳区清和街道实施“干部监督进社区”活动，在南昌社区将20多位处级以上干部的姓名、照片、所在单位与职务、家庭住址等信息在社区内公布，以便社区群众对这些干部的“8小时以外”进行监督。南昌社区的党委书记曲月媛说干部8小时之外大部分时间在社区，一些腐败现象也会发生在社区里，随着社区功能的日益完善，这里已成为另一个重要的反腐倡廉阵地，因此决定在南昌社区开展“党风廉政建设进社区”的试点。
争议观点：
那么领导干部接受社区的监督是否切实可行，是否就是防止干部腐败的一剂良药呢？针对此情此景，赞成者有之，反对者有之，可谓争议甚大。
赞成者认为“社区监督”切实可行，是防止干部的一剂良药，是在新时代下防止干部腐败的一项行之有效的新举措。他们的理由是：1、群众的眼睛是雪亮的，纪检部门的监督也需要群众的广泛参与，缺少群众参与的监督是不完整的，因此只要不是涉及个人隐私，这样的监督有利于群众及时发现问题和反映问题，对于制止和减少腐败行为是有其一定意义的；2、在一定意义上说，社区监督干部“8小时之外”的行为扩大了监督的主体，拓展了监督的时空，也丰富了监督的方式，将“8小时以内”和“8小时以外”的监督结合起来，将“单位表现”和“社区表现”结合起来进行监督，是对监督形式的一种有益尝试；3、“社区监督”有利于形成良好的“约束”氛围，有利于营造廉洁文化。
而反对者认为“社区监督”并不能有效的防止、抑制腐败现象的产生，也有可能侵犯干部的隐私权，导致干群关系的紧张，更可能给那些不法之徒提供了方便之门。
法理分析：
那么社区监督干部“8小时之外”是否可行呢？笔者认为，领导干部应暂缓进社区，“社区监督”存在严重的弊端，应暂缓推行。
所谓的“社区监督”，就是把干部的有关信息在社区里予以公布，以便于群众参与监督。让我们来看看吉林省长春市朝阳区是如何让社区监督干部的。据报道，南昌社区对干部“8小时之外”的监督主要从5个方面进行：一是将处级以上领导干部的有关信息，这里的信息主要包括干部的姓名、照片、所在单位与职务、家庭住址等信息通过展板在社区内公开，在各栋居民楼设立举报箱，进行群众监督；二是成立干部家属助廉协会，进行家属监督；三是邻里监督；四是聘请社区监督员进行监督；五是由辖区人大代表、政协委员等进行监督。社区还规定领导干部“8小时工作以外”的行为规范“八不准”，其中包括不准用公款出入各种娱乐场所、不准参与社会赌博等非法活动、不准在任何场合耍特权以及不准奢侈浪费等。
从以上规定中我们可以看出朝阳区的领导干部为了能有效的抑制住腐败现象，可谓是费劲了心思，动员了干部的家属、邻居、人大代表、政协代表等一切可以动员的力量，其出发点是好的，这个我们无须否定，但是其想问题的立足点是不是正确的，是不是从法治的要求出发了呢？笔者认为朝阳区的作为有所欠缺。
法治社会的首要条件就是依法办事。众所周知，在法治社会中，法律是至高无上的，我们的一切行为只有在法制的框架内才能进行，但是，在此事件中，朝阳区的行为可以说不仅侵犯了干部的隐私权，也超出了法律规定的监督权限，更有学者指出这是对干部的一种歧视。
一、朝阳区的做法在一定程度上侵犯了干部的隐私权。
隐私有个人私事、个人信息、个人领域三种基本形态。其中个人信息包括一个人的身高、体重、身体缺陷、健康状况、社会关系、肖像、家庭住址、电话号码等，范围十分广泛。个人私事包括一切个人的、与公共利益无关的活动，如日常生活、社会交往等。个人领域包括身体部位、行李、书包、日记等。
现代法治对普通公民的隐私采取绝对保护原则、对公众人物（如影星、球星等）隐私权采取相对保护原则，而对政府官员的隐私权采取最低限度保护原则。因为政府官员是社会公共事物的主持者和管理者，一举一动常常关系到人民大众的切身利益，所以其隐私权应尽可能地向公众公开。
政府官员的隐私权是应受到一定限制，但政府官员仍应该享受一定的隐私权，在这里就涉及到一个“度”的问题，我们要对政府官员的隐私权加以限制，但对其基本的隐私权仍不可随意剥夺。在本事件中，如果未经干部本人同意，而公布了其姓名、住址、照片、所在单位与所任职职务，尤其是公布其家庭住址的作法更值得商榷，这不仅是对官员隐私权的侵犯，而且也给那些不法之徒提供了方便，给那些找不着“庙门”的“上贡者”提供方便，为给官员的安危造成某种程度的影响。
有人认为，作为人民的干部，理应接受人民的监督，无隐私权可言。我认为干部的隐私权是应受到一定的限制，如其财产状况等在一定情况下就得接受监督，就得说明来源，但是官员的正当的隐私权仍应受到法律的保护。正如行政法专家、东北师范大学政法学院法律系主任王景斌所言：“‘8小时之外’是个人的私生活空间，除国家司法机关侦查需要外，个人隐私受法律保护，对干部也是如此。作为公众人物，个人隐私的空间要小一些，但并非所有公务人员、机关干部都是公众人物。” 同时，社区公开信息这一行为本身要依法。不能将他人所在单位、所任职务和家庭住址都公布出去。《宪法》保护公民的住宅权、休息权和隐私权，同时某些干部的身份也不宜公开，如刑警队、缉毒队队长，其本人及家属的安全需要保护。
二、朝阳区的做法超出了法律规定的监督权限，也是对干部的一种歧视。
政府机关只有在法律授权范围内行使的权力才是正当、合法的行为，而作为政府权力的末梢，街道有监督自己干部的权限，但就社区而言，法律明确规定其性质是居民自治组织没有实体权力，因此社区监督住户干部超出权限。任何政府的权力只有在宪法、法律的授权范围内才能行使其正当的权力，而朝阳区作为一个社区，却行使起了监督干部的职权，请问其权力是谁授予的，是经过合法程序授予的么？
而且对于干部随意进行监督也是对干部的一种歧视行为，是对干部的一种不信任行为。从法律层面分析，发动群众监督干部的前提思想肯定是“先假定所有的干部都有腐败倾向”，这与“无罪推定”的法理相悖；国家应该注重培养人们尊重他人隐私的习惯，社会需要良性互动，需要人际间的彼此信任，只有社会信任度达到极其低下的程度，才会出现发动群众进行社会监控的管理做法。而这么做，无疑会产生很大的负面作用，对建立全社会以信任为基础的良好人际关系产生巨大杀伤力，破坏良性社会赖以存在的基础，贻害深远。
三、盲目的依赖群众的监督只会增加监督的成本，并不能有效地抑制腐败行为。
先来看看现阶段我国的监督机制吧，现阶段对干部的监督主要有5个层面：一是侦查机关依法监督；二是纪检部门通过正当程序在法律权限内监督；三是人大、政协、政风行风监督员监督；四是媒体舆论监督；五是群众自愿协助政府监督，但这种群众监督要有严格限制，不能侵权。
而每一种监督都需要一定的成本才能使监督行为有效进行，侦查机关的监督需要资金，纪检部门也需要财政的支持。如果法治的成本太高，将有可能使人们不希望借助法治，而求助于制度建设，甚至人治，山扛爷、秋菊就是一个个活生生的例子，如果法律能治理好那穷山沟，山扛爷他也不会被逮捕了。法治的成本只有低于人治的成本时，才能使法律在现实生活中发挥真正的作用。
群众监督在一定的情况下的确可行，但我们也应看到现阶段我国的法治尚没有达到那种“法律至高无上”的地位，群众的法治意识并不是很强，有时候还需道德加以制衡。尽管干部“8小时之外”大部分时间在社区，尽管群众的眼睛都是雪亮的，但某些干部要搞腐败交易，绝不会傻到在光天化日下进行，“社区监督”有可能流于形式，成为干部追求政绩的一项“面子”工程，却不能真正得发挥实质性的作用。
那种认为社区监督干部“8小时之外”的行为扩大了监督的主体，拓展了监督的时空，也丰富了监督的方式，将“8小时以内”和“8小时以外”的监督结合起来，将“单位表现”和“社区表现”结合起来进行监督，是对监督形式的一种有益尝试的看法，单纯得看到了群众在法治中的作用，却没有看到问题的本质，未能看到现阶段我国的法治状况并没有根本的改变，是片面的，是不正确的。我们无法忽视群众在法治进程中的伟大作用，但也不能完全的依靠群众，要对群众监督进行限制，同时不能侵犯干部的隐私权。
四、从推行的实际效果看，“社区监督”并没有起到很好的监督作用，更多的只是营造一种廉洁氛围的作用。
朝阳区从8月份公布干部信息以来，三个月来只接到了一个举报电话的事实，表明老百姓并没有真正得投入到监督干部的群体中来，更多的居民明确表示根本不认识干部本人，就是贴了照片，也无法有效监督，更多的认为是领导干部
抓政绩的一个“形象工程”罢了。居民不监督，所谓的“社区监督”又怎么能实际得发挥作用呢。
从根本上说，“社区监督”更多的只是想发挥更大的一个群体来监督干部，来塑造一个廉洁奉公的大环境而已。而要塑造这样的一个廉洁环境，关键在于我们的领导干部从自身抓起，抓好制度建设，抓好人员的录用制度，从源头上抓好，才是根本大计。我们应少搞“形象工程”，多做实事才是根本。

现阶段我国法治所必需的权利基础尚比较薄弱，缺乏强有力的自身监督机制，法治所必须的权利监督机制尚不完善，过于依赖群众监督和舆论监督，这是我国的不足之处，认识到了不足，就得想办法去改正不足，去提高自身。朝阳区勇于探索的做法是好的，但是应该在法律的框架内进行，才是行之有效的长久之计，一个良好的社会秩序只能靠法制，制度与法律才是社会发展的根本保障。
法治之路漫漫，吾将上下而求索，这是我辈中人的不懈追求。




福建省厦门市人民政府


厦门市耕地保护管理办法（修正）
厦门市人民政府


(根据1998年1月1日起施行的《厦门市人民政府关于修订部分规章的决定》修正)

第一章 总 则
第一条 为切实保护耕地，珍惜和合理利用每寸土地，保障农业持续、稳定发展，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》及其他有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称耕地，是指种植粮食、油料、蔬菜以及其它农作物的土地。
本办法所称基本农田，是指根据一定时期本市国民经济和社会发展对主要农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用或规划期内不得占用的耕地。
本办法所称基本农田保护区，是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 凡在本市行政区域耕地内进行农业生产、土地利用开发和其他各项建设活动，必须遵守本办法。
第四条 各级人民政府应将耕地保护工作列入本级人民政府的目标管理，作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容。
第五条 土地管理部门负责辖区内耕地保护的管理、检查和监督。
农业行政主管部门负责辖区内耕地质量的监督管理。
计划、财政、建设、环保、规划、水利水电等管理部门应按各自的职责，协同土地、农业行政主管部门实施耕地保护管理工作。
第六条 镇人民政府和国营农场按照本办法规定，负责辖区内耕地的保护和管理。
集体所有的耕地依照法律规定属于村农民集体所有，村农业集体经济组织或者村民委员会负责经营、管理。已经属于镇农民集体所有的，可以属于镇农民集体所有，由镇集体经济组织负责经营、管理。承包经营耕地的集体或个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务
。
第七条 任何单位和个人都有保护耕地的义务，并对破坏耕地的行为有检举和控告的权利。
各级人民政府对在耕地保护工作中取得显著成绩的单位和个人给予奖励。

第二章 耕地的一般保护
第八条 农业行政主管部门应定期组织土壤普查，对辖区内耕地地力分等定级，制定并组织实施地力培育方案，提高耕地质量。
第九条 耕地所有者和承包经营者在签订土地承包合同中，必须明确规定保护耕地和提高地力的条款。
土地承包经营者应维护和改善耕地的生态环境，防止水土流失，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，改良土壤，提高地力，防止耕地地力衰退，禁止掠夺性经营。对造成耕地地力下降的，耕地所有者应采取措施，要求承包经营者恢复地力。
对造成地力下降的，耕地所有者未采取措施或措施不力的，农业行政主管部门应责令耕地所有者限期治理;逾期未治理的， 由农业行政主管部门向耕地所有者收取每亩500元至1000元的地力补偿费，专用于耕地的改造与开发。
第十条 非农业建设项目使用或影响耕地的，在建设项目环境影响报告书中，应当有耕地环境保护方案和水土保持方案，并征得同级农业行政主管部门和水土保持行政主管部门的同意。
耕地保护设施和水土保持设施应与项目主体工程建设同时进行，耕地保护设施和水土保持设施竣工后，经农业行政主管部门、水土保持部门验收合格，主体工程方可投入使用。
第十一条 禁止任何单位和个人在耕地上擅自建房、建窑、建坟、挖砂、采石、取土、采矿、堆放固体废弃物等严重破坏耕地耕作条件的行为。
禁止任何单位和个人向耕地排放不符合国家和厦门市规定的环境保护标准的有毒、有害废水。
第十二条 禁止任何单位和个人荒芜耕地。
农业生产经营者或土地承包经营者，非因自然灾害等不可抗拒的因素而抛荒耕地的，由镇人民政府责令限期复耕；对连续抛荒两季的，可向土地承包经营者收取每亩每年1000元至1500元的抛荒费，其中80％交给耕地所有者，专用于耕地改造与开发，20％纳入镇人民政府统
筹；对超过规定期限拒不复耕的，由镇人民政府责成耕地所有者收回土地承包经营权。
第十三条 禁止任何单位和个人闲置耕地。
对已依法办理征用土地手续的非农业建设占用耕地，一年以上不用而又可以耕种并收获的，建设单位应当组织耕种，建设单位不组织耕种的，应允许原耕种该耕地的集体或者个人继续耕种；在规定期限内未动工兴建的，土地管理部门可按规定向建设单位收取土地闲置费。
对超过规定动工期限而又未申请延期动工的建设用地，由原审批机关收回土地使用权并注销其土地使用权证。

第三章 基本农田保护区划定与管理
第十四条 全市基本农田保护区面积不得少于39．2万亩。
基本农田保护区的面积指标由市人民政府下达，区（县）人民政府组织划定。基本农田保护区及其分布图经市土地管理部门会同农业行政主管部门验收合格，报市人民政府批准后，由区（县）人民政府发布公告。
基本农田保护区由区（县）人民政府设立保护标志。
基本农田保护区分布及其面积一经验收批准，不得擅自改变。确需调整变更的，应在确保基本农田保护区面积不减少的前提下，按规定报批。
第十五条 基本农田保护区划定后，县级以上人民政府与下一级人民政府或所在辖区内的国营农场签订基本农田保护管理责任书；镇级人民政府应当与村级集体经济组织或村民委员会签订基本农田保护管理责任书；村集体经济组织或村民委员会与土地承包经营者签订的承包合同中应载
明土地承包经营者对所经营基本农田的保护责任。
第十六条 非农业建设占用基本农田保护区实行许可证制度。
非农业建设项目确需占用基本农田保护区的，用地单位或个人必须向县级以上土地管理部门申领并填写《申领〈基本农田使用许可证〉呈报表》，经县级以上农业行政主管部门同意后，按土地审批权限报批，领取《基本农田使用许可证》。
建设用地的单位或个人在取得《基本农田使用许可证》后，再按用地审批程序和审批权限办理用地手续。对未领取《基本农田使用许可证》的，任何单位或个人不得批准其占用基本农田保护区的耕地。
第十七条 非农业建设使用基本农田的单位或个人，在领取许可证时，除按规定缴纳土地税费外，还应缴纳基本农田开发基金。
第十八条 各级农业行政主管部门与镇人民政府必须有计划地组织农业生产者进行基本农田建设。
各级人民政府每年应从财政预算中单列基本农田建设资金，并逐年增加。

第四章 农业内部结构调整占用耕地的管理
第十九条 农业内部结构调整占用耕地是指将耕地改种果林或改变耕地种植条件从事养殖业的行为。
第二十条 农业内部结构调整不得占用以下耕地：
㈠ 已列入基本农田保护区的耕地；
㈡ 各级人民政府确定不得占用的耕地。
第二十一条 农业内部结构调整占用耕地必须有规划、有计划进行。市农业行政主管部门会同市土地管理部门组织编制农业内部结构调整占用耕地规划和年度计划，并下达至各区（县）。区（县）将指标分解到镇。
第二十二条 农业内部结构调整占用耕地改种果林的，应向镇人民政府申请，经镇人民政府同意，由区（县）农业行政主管部门会同同级土地管理部门审核后，按本办法第二十三条规定进行审批。
农业内部结构调整占用耕地建设永久性设施从事养殖生产的，参照建设用地审批管理办法，按规定报批。
第二十三条 农业内部结构调整占用耕地的审批权限为：
㈠ 一次性占用耕地15亩以下的，由区（县）人民政府批准；
㈡ 一次性占用耕地15亩以上的，由市人民政府批准。
第二十四条 占用耕地改变种植条件从事养殖生产的，按占用水田每亩3000元、旱地每亩2000元向所在区土地管理部门交纳耕地补偿费。占用耕地改种果林的，按占用水田每亩1500元、占用旱地每亩1000元向所在区（县）土地管理部门交纳耕地补偿费。
由市、区（县）农业行政主管部门组织进行的农业内部结构调整占用耕地，经同级人民政府审批可免交耕地补偿费。
第二十五条 农业内部结构调整占用耕地实行年终报表制度。

第五章 奖 惩
第二十六条 有下列情形之一且成绩显著的单位和个人，由市、区（县）人民政府给予奖励：
㈠ 对破坏耕地行为进行检举、控告，或协助查处破坏耕地的案件；
㈡ 开发耕地；
㈢ 改良土壤，提高地力；
㈣ 全面完成耕地保护管理责任制；
㈤ 在耕地保护管理工作中取得成绩显著的其他情形。
第二十七条 违反本办法规定，无权批准或越权批准占用耕地，所批准的文件无效。
对非法占用耕地的单位和个人，由土地管理部门依《中华人民共和国土地管理法》处理。
第二十八条 违反本办法规定，在耕地上擅自建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等造成破坏耕地耕作条件的，由土地管理部门责令限期治理、复耕，并可按被毁坏耕地每平方米10至15元处以罚款。
第二十九条 违反本办法规定，擅自将耕地改种林果或改变耕地种植条件从事养殖业的，由农业行政主管部门责令限期复耕，并可按占用耕地每平方米5元处以罚款，但最高限额不超过3万元。
第三十条 违反本办法规定，在耕地上排放有毒、有害废水，污染耕地的，由环境保护行政主管部门依法处理。
第三十一条 区（县）、镇人民政府对其行政区域的基本农田保护区保护不力的，由上一级监察部门提出监察建议，限期改正。
对无权批准、越权批准和采用其它非法手段批准占用耕地的，上一级监察部门可视情节轻重，给予主要责任人相应的行政处分。
第三十二条 违反本办法规定，单位非法占用耕地抛荒费、耕地闲置费、基本农田开发基金、地力补偿费、耕地补偿费的，由财政部门责令退赔，并可处以非法占用款额三倍以下的罚款，但对非法占用耕地抛荒费、地力补偿费、耕地补偿费的罚款最高限额不超过3万元；对负有直接责
任的主管人员给予行政处分；构成犯罪的，司法机关追究刑事责任。
第三十三条 耕地保护管理部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由所在单位或其上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十四条 本办法规定的耕地抛荒费、耕地闲置费、基本农田开发基金、地力补偿费、耕地补偿费，由财政部门专帐单列管理。资金的使用，由土地管理部门会同农业行政主管部门提出方案，经同级财政部门核准后专项用于耕地各项设施维护、建设和开发。
第三十五条 本办法自1997年1月1日起施行。

《厦门市人民政府关于修订部分规章的决定》中与本文有关的内容
……
二十五、《厦门市耕地保护管理办法》
1、第二十九条修改为：“违反本办法规定，擅自将耕地改种林果或改变耕地种植条件从事养殖业的，由农业行政主管部门责令限期复耕，并可按占用耕地每平方米5元处以罚款，但最高限额不超过3万元。”
2、第三十二条修改为：“违反本办法规定，单位非法占用耕地抛荒费、耕地闲置费、基本农田开发基金、地力补偿费、耕地补偿费的，由财政部门责令退赔，并可处以非法占用款额三倍以下的罚款，但对非法占用耕地抛荒费、地力补偿费、耕地补偿费的罚款最高限额不超过3万元；
对负有直接责任的主管人员给予行政处分；构成犯罪的，司法机关追究刑事责任。”
……
本决定自一九九八年一月一日起施行。



1996年12月5日