汕头经济特区台湾同胞投资保障条例
广东省汕头市人大常委会
汕头市第十二届人民代表大会常务委员会
公 告
（第27号）
《汕头经济特区台湾同胞投资保障条例》已由汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议于2011年8月30日通过，现予公布，自2011年10月1日起施行。
汕头市人民代表大会常务委员会
2011年8月30日
汕头经济特区台湾同胞投资保障条例
（2011年8月30日汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了鼓励台湾同胞在本市投资，保障台湾同胞的合法权益，促进与台湾地区的经济合作交流，根据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》等有关法律、行政法规的基本原则，结合汕头经济特区实际，制定本条例。
第二条 本条例所称台湾同胞投资是指台湾地区的公司、企业、其他经济组织、单位或者个人作为投资者在本市的投资。
台湾同胞以其在台湾地区以外开设的公司、企业、其他经济组织作为投资者在本市的投资可视为台湾同胞投资。
第三条 台湾同胞在本市投资，享受市民待遇，并依照有关法律、法规和本条例规定享受优惠待遇。
台湾同胞在本市的投资、投资收益和其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵占、损害。
第四条 市、区（县）人民政府应当加强对台湾同胞投资保障工作的领导，建设和发展台商投资工业园区、科技园区、海洋产业园区、物流园区、交易会展中心、台湾农民创业园等园区，加强产业投资引导，改善投资环境，鼓励、引导台湾同胞到本市投资，依法维护其合法权益。
市、区（县）人民政府台湾事务行政主管部门负责台湾同胞投资保障的组织、指导、协调和服务工作。
对外经贸、发展和改革、经济和信息化、工商、税务、国土、海关、检验检疫、海事、金融、知识产权、农业、海洋与渔业、科技、旅游、企业投资管理、交通运输、人力资源和社会保障、民政、卫生、教育、公安、残联等有关部门和单位按照各自职责，依法做好台湾同胞投资保障工作，提供高效优质服务。
第二章 投资范围与方式
第五条 支持台湾同胞投资符合国家政策、不涉及国家安全的各类产业和项目。优先发展下列产业和项目：
（一）光电、电子信息、生物技术等先进制造业；
（二）现代海洋产业和保护海洋资源环境产业；
（三）新材料、新能源、新一代信息技术、节能环保、海洋生物等战略性新兴产业；
（四）现代物流、金融保险、信息服务、商务会展、服务外包、文化创意、旅游业等现代服务业；
（五）效益农业、生态观光农业、农产品加工流通业等现代农业产业；
（六）玩具、纺织服装、食品化妆品等传统产业改造提升项目；
（七）交通、能源、城市市政公用等基础设施建设和基础原材料工业项目。
第六条 台湾同胞在本市投资可以采取下列形式：
（一）设立合资经营企业、合作经营企业、合伙企业、独资经营企业（以下统称台湾同胞投资企业）；
（二）设立个体工商户；
（三）以他人名义委托或者信托方式投资；
（四）开展加工装配、合作生产；
（五）购买股票、债券；
（六）购买、承包、租赁企业；
（七）购置房产；
（八）依法取得土地或无居民海岛的使用权，并按照规定开发经营；
（九）法律、法规和规章允许的其他投资形式。
第七条 台湾同胞投资者经依法批准，可以开展下列活动：
（一）台湾地区的银行、保险、证券等金融机构可以申请设立分支机构或参股金融机构，从事两岸区域性金融业务活动；
（二）台湾地区的经济行业公会以及公司、企业和其他经济组织可以设立办事机构；
（三）设立创业投资公司、担保公司、技术转移中心和会议服务等中介机构，从事投资、技术培训和管理咨询、会计服务等活动；
（四）设立保税工厂、保税仓库；
（五）设立直航船舶公司两岸代理机构，促进两岸直航客、货运输及贸易活动；
（六）投资旅游事业，设立旅行社，开展两岸旅游合作；
（七）在本市举办的各种展览中设立台湾产品展位，或者举办台湾产品展览、展销、寄售等活动；
（八）台湾地区的科研机构、高等院校、企业可以设立合作研发机构，台湾地区的职业教育、学前教育机构可以申办设立职业教育、学前教育学校；
（九）设立医院等医疗机构；
（十）设立提供体育活动推广、组织和体育设施经营服务等企业；
（十一）执行海峡两岸经济合作框架协议承诺开放的投资项目；
（十二）参照执行内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排、内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排承诺开放的投资项目。
第八条 台湾同胞投资者可以委托代理人办理投资事宜。
台湾同胞投资者委托他人作为其投资代理人，代理人应当持有具有法律效力的授权委托书。
第九条 台湾同胞投资者在本市申请设立企业，应当向审批机关提出申请。审批机关应当一次性告知所需全部材料，并自收到全部申请材料之日起二十日内作出批准或者不批准的决定，确需延长的，延长时间不得超过十日。
台湾同胞投资者应当自收到批准证书之日起三十日内，依法向工商行政管理部门申请登记。工商行政管理部门应当一次性告知所需全部材料，并自收到全部申请材料之日起十五日内作出准予或者不准予登记的决定。
第十条 台湾同胞在本市投资，依照法律、法规规定属于本市审批权限范围的，投资主管部门应当按照规定予以审批；需要国家、省有关部门审批的，市相关部门应当予以支持和帮助。
第三章 优惠与保障
第十一条 对台湾同胞的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，须进行征收的，应当经市人民政府批准，并依法给予相应补偿。
对台湾同胞投资者通过市场与公开竞价方式取得的土地使用权及其附着物进行征用、征收的，应当依法给予补偿。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
第十二条 台湾同胞投资本条例第五条所列的产业和项目的，依照有关规定，在税收、工商登记、外汇管理和信贷、用地、生产经营、物资进出口和综合补偿等方面给予优惠。
台湾同胞投资企业符合国家产业政策及扶持条件的，除享受前款规定的优惠政策外，享受省、市财政专项资金扶持。
第十三条 台湾同胞在本市投资的项目，除法律、法规规定的待遇外，水、电、运输和通讯等部门应提供便利快捷的服务。
第十四条 除法律、法规、规章以及省、市人民政府明文规定外，任何单位不得对台湾同胞投资者及其投资企业另立收费项目、扩大收费范围或提高收费标准。
台湾同胞投资的项目属于国家和省确定的行政事业性收费项目，且授权我市确定收费标准的，按照低限标准收取。
违反上述两款规定，台湾同胞投资者及其投资企业有权拒交和举报。
第十五条 除法律、法规、规章以及省、市人民政府明文规定外，任何单位不得对台湾同胞投资企业进行检查，不得强制台湾同胞投资者及其投资企业参加培训、评比活动，不得强制指定购买有关器材设备等用品。
第十六条 台湾同胞在本市投资创业的，享受下列优惠：
（一）以其拥有的专利、专有技术等科技成果出资入股的，科技成果作价金额占公司注册资本的比例由投资各方依法约定，但最高不超过百分之七十；
（二）经依法确认进入汕头产业转移工业园、汕头潮南台湾农民创业园等园区创业的，享受园区的各项优惠待遇；
（三）经依法确认为企业技术中心、省级工程技术研究开发中心的，按照本市有关规定给予资金补助；
（四）申报高新技术企业、高新技术产品、自主创新产品，符合国家和省认定条件的，向上级部门积极推荐；符合本市科技发展计划要求的，在有关专项资金中给予扶持；
（五）符合本市紧缺人才目录条件的，按照本市引进优秀人才的有关规定享受优惠；
（六）生产经营所需的周转资金及其他必要的借贷资金，在同等条件下银行优先予以贷款。向银行等金融机构申请中小企业信贷融资，在同等条件下担保公司优先予以担保。
（七）依法享受其他创业优惠政策。
第十七条 台湾同胞投资企业应当维护企业员工的合法权益，支持企业员工依法组织和参加工会，为开展工会工作提供必要的条件。
第四章 入出境便利
第十八条 市人民政府应当积极协调海关、检验检疫、边防边检、海事等口岸管理部门，建立日常联系制度、联络协调制度、部门衔接落实制度和情况通报制度，加强口岸联检单位的沟通与合作，为台湾同胞提供通关便利以及高效、优质、便捷的服务。
第十九条 汕头海关、出入境检验检疫机构采取便捷通关措施，加快台湾水果、农产品等鲜活产品的进口通关速度。
第二十条 支持汕头出入境检验检疫机构与台湾地区检验检测机构的沟通与交流，构建对台检验检疫技术合作平台，便利两岸直接往来和经贸合作。
第二十一条 台湾同胞凭《台湾居民来往大陆通行证》以及有效签注来往本市。
在本市投资、就业等需要常住的台湾同胞，可以向公安机关出入境管理部门申请五年有效的《台湾居民来往大陆通行证》及居留签注。
第二十二条 台湾同胞需要多次从汕头口岸入出境的，可以向公安机关出入境管理部门申请办理多次有效的入出境签注。
第二十三条 台湾渔民、船员随服务船舶进入本市，凭台湾地区渔民（船员）证及有效证件可以在批准的台湾船舶停泊点向边防边检部门申请办理登陆许可。因疾病等特殊原因不能随原船返台的，应当向汕头出入境检验检疫机构申报，向公安机关出入境管理部门申请办理《台湾居民来往大陆通行证》及签注，并向边防边检部门申办相关手续。
市人民政府在台湾船舶停泊点设立的接待机构，应当为台湾渔民、船员提供服务并协调有关事项。
第五章 市民待遇
第二十四条 台湾同胞在本市取得居留签注的，生活消费与公共服务等方面享有与本市居民同等待遇。
第二十五条 台湾同胞依法获得的收益和其他合法收入，可以依法汇回台湾或者汇往境外。
台湾同胞在本市投资的财产、工业产权、投资收益和其他合法权益，可以依法转让和继承。
第二十六条 在本市投资、就业的台湾同胞及其家属在医疗、卫生和保健等方面享受与本市居民同等待遇。
在本市投资、就业的台湾同胞，可以参加本市的城镇职工基本医疗保险，缴费标准和报销比例享受与本市职工同等待遇。
第二十七条 台湾同胞持台湾地区及其他国家、地区卫生检疫机构或者公立医院的有效健康证明，经汕头出入境检验检疫机构确认，在其证明有效期内可以免予健康检查；健康证明所列检查项目不齐全的，予以补检所缺项目。
第二十八条 台湾同胞投资者和台湾同胞投资企业可以获得本市授予的荣誉称号。
在本市就业的台湾同胞可以参加本市劳动模范等荣誉称号的评选。
第二十九条 常住本市的台湾同胞，可以享受下列民主政治权利：
（一）申请旁听市人民代表大会常务委员会会议；经市人民代表大会常务委员会决定，可以邀请台湾同胞列席市人民代表大会会议；
（二）申请旁听市人民政治协商会议及常务委员会会议；
（三）应邀作为市人民政府涉台行政决策事项听证会的公众陈述人；
（四）受聘担任汕头仲裁机构的仲裁员；
（五）受聘为本市政风行风评议代表；
（六）法律、法规规定的其他民主政治权利。
第三十条 台湾同胞学生在本市义务教育阶段学校和高中阶段学校就读，享受与本市户籍的学生同等待遇；在本市参加中考，经市人民政府台湾事务行政主管部门确认身份的，享受有关照顾政策。
第三十一条 在大陆高等院校就读毕业的台湾同胞学生以及依法取得大陆相关执业资格的台湾同胞，可以按照有关规定在本市就业。
第三十二条 台湾同胞可依据有关规定在本市报名参加相关从业资格考试，有关部门应当为台湾同胞提供便利服务。
第三十三条 持有台湾地区有效机动车驾驶证的台湾同胞，可以向市公安交通管理部门申请核发大陆同准驾车类型的机动车驾驶证。
第三十四条 年满60周岁常住本市的台湾同胞，可以向其投资所在地的民政部门申领老年人优待证，享受本市规定的老年人优惠待遇。
第三十五条 常住本市的台湾残疾人同胞，可以凭本人有效残疾证明，享受本市规定的非本市户籍残疾人的优惠待遇。
第三十六条 台湾同胞去世后在本市安葬的，经有关部门依法批准后，可以在政府指定的公墓安葬。
第三十七条 台湾同胞捐赠公益事业，以自愿为原则，任何单位和个人不得劝募或者以捐赠为名变相索要。
台湾同胞投资者及其投资企业的公益性捐款，可以依法在个人所得税、企业所得税税前列支。
第六章 投诉受理
第三十八条 台湾同胞投资者、台湾同胞投资企业在本市发生的与投资有关的纠纷，当事人可以通过协商或者调解解决。
当事人不愿协商、调解，或者经协商、调解不成的，可以依法申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼。
第三十九条 台湾同胞投资者、台湾同胞投资企业、台湾同胞投资企业协会认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益的，可以依法向市行政复议委员会或者法律、法规规定的复议机关申请复议，或者向人民法院提起诉讼。
第四十条 汕头仲裁机构应当加强与台湾同胞投资者、台湾同胞投资企业、台湾同胞投资企业协会的联系，创新仲裁审理方式，提供高效、公正、便捷的服务。
第四十一条 人民法院、仲裁机构以及有关部门在处理涉台纠纷，可以委托市台商投资企业协会或者市人民政府台湾事务行政主管部门协助调解。
第四十二条 市人民政府台湾事务行政主管部门台商投诉中心负责接受台湾同胞投资者、台湾同胞投资企业的投诉，履行下列职责：
（一）对投诉事项进行调查；
（二）组织、协调有关部门处理投诉事项；
（三）对侵害台湾同胞投资者及其投资企业合法权益的行政行为，建议监察部门或者有关主管部门依法追究有关责任人员的行政责任；
（四）对侵害台湾同胞投资者及其投资企业合法权益涉嫌犯罪的，协助台湾同胞投资者向司法机关报案，为其提供必要的帮助和支持。
第四十三条 台湾同胞投诉事项重大或者投诉事项需由几个部门共同处理的，市人民政府应当及时组织协调处理。
第四十四条 台商投诉中心受理投诉后，应当在十日内将办理的有关情况反馈投诉人；需要投诉人提供补充材料的，应当一次性书面或者当场告知。
对台湾同胞的投诉应当在三十日内办结，并将处理结果答复投诉人。有关部门直接受理的投诉还应当将处理结果报市台商投诉中心备案。
投诉事项复杂，确需延长期限的，应当向投诉人说明情况。
第四十五条 承办人员应认真履行一次性告知义务。对没有做到一次性告知，造成申办人两次以上往返，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十六条 行政机关及其工作人员违反本条例，有下列行为之一的，由监察机关或者有关主管部门依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：
（一）未依法办理台湾同胞许可申请、投诉事宜的；
（二）违法向台湾同胞投资者及其投资企业另立收费项目、扩大收费范围或者提高收费标准的；
（三）违法对台湾同胞投资企业实施检查的；
（四）强制要求台湾同胞投资者及其投资企业参加培训、评比活动，以及强制指定购买有关器材设备等用品的；
（五）对侵害台湾同胞投资者及其投资企业合法权益的投诉、举报，未及时进行调查处理的；
（六）依法应当追究责任的其他行为。
第四十七条 台湾同胞投资者的合法权益因国家机关及其工作人员违法行使职权受到损害的，可以依法申请国家赔偿。
第七章 附 则
第四十八条 本条例所称“常住本市”，是指在汕头市购置房屋并连续居住三个月以上，或者租赁房屋并连续居住六个月以上。
第四十九条 本条例自2011年10月1日起施行。
关于我国农民制度性政治参与的法律思考
王海峰
（甘肃政法学院法学院 甘肃兰州 730070）
内容摘要：农民是中国社会最为庞大的弱势群体，也是中国社会最为危险的阶层，重视对农民权利的维护，从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。文章在“三农”问题备受关注、农村治理危机凸现以及“人权保障”写入宪法的历史背景下剖析现阶段农民政治参与的非制度性的现状和其复杂且互相影响的成因，尝试集中探讨法律制度层面的解决，也就是如何藉由法律制度设计，以引导农民“有序的、制度性的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村、农民社会关系的一个稳固基础，给予农民平等的法律关怀。
关键词：成因与依据；主要体现；必要性；立法建议
一、农民政治参与的成因及依据
自二十世纪八十年代以来,中国进行了伟大的经济体制改革,广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展,为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活,表达自己的愿望,保护自己的切身利益,并试图影响各级部门决策的行为。
另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：
（一）现实条件
1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。
2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的
表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。
（二）法理依据
1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。
2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。
二、农民政治参与的主要体现
中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：
（一）农民政治参与的目的方面
广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的,影响政策的制定和执行，改革开放以来,农民一直关注自身经济的发展,利用国家的各种开放政策发展农村的经济,致富奔小康.在反映的情况中,公共事务问题(如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等)占到首位,经济问题占到第二位,这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。
（二）农民政治参与的动机方面
农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。
（三）农民政治参与的形式方面
农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行,但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发,还是从公众的利益出发,关注整个社会和国家的利益, 都是影响政府政策的实际结果的行为,个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或代理人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”
（四）农民政治参与的其他方面
农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。
三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性
中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。
简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：
（一）农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径
党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法，要实现宪政，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、宪政也就成为了空谈。
（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段
如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。
（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式
政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。
综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。
四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议
法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：
（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利
如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。
（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权
毛泽东用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。
（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道
村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。
（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立
《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。
（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台
近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大问题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。
五、结束语
