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立法阶段法的运行
选自《法流失论——立法阶段法的运行》

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一、立法

（一） 立法的定义

　　所谓立法，是指法的创制。“从现代立法的意义讲，广义的立法主要是指法的制定，即指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序，制定、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。狭义的立法，专指国家最高权力机关（或称国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或法典）和法律的活动” 。

　　“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的法动，既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动” 。

（二）立法的特点

　　无论是广义的立法，还是狭义的立法，都具有如下特点：1.主体特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定职能进行的活动。2.运行特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定程序进行的活动。3.技术特征：立法是制定、修改、补充和盲目规范性文件的活动。

（三）立法与立法权的本质

　　立法的本质是法的本质在立法活动中的体现：1.立法是统治阶级通过国家机关将自己阶级的意志转化为国家意志的过程。2.社会物质生活条件是进行立法活动最终的决定因素，在现代中国，生产资料所有制与商品经济是最主要的内容。3.经济以外的其它因素对立法活动亦产生着强烈的影响，这些因素包括：政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教等。

　　立法权是本质上是代表权，也就是人民主权。立法权是在选举的基础上，人民把自己的权力转交给自己的代表，并以这样的方式授权代表机构实施国家政权。即是说，立法权是人民授予自己代表的国家权力，它通过颁布立法法令以及主要在财政领域中对行政机关的观察和监督来集体行使。立法权是最高的权力。立法权主要是一个国家政体结构意义上的概念，它的存在以分权学说和分权制度为前提；它的归属以立法机关为主体；它的功能既包括立法，也包括议决预算、监督、调查、宣战媾和、质询、弹劾等。

　　立法权是人民主权的具体化。“主权是政治社会中的一种最后的和绝对的政治权威” ，是“一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。”主权有对内和对外属性。“主权对内最高的属性实质上指国家的政治统治权力，它通过立法、行政、司法、军事、经济、文化等手段来实现，体现在颁布法律、废除法律、决定国家组织原则、决定政权组织原则……等权力上” 。

　　根据卢梭的人民主权理论，主权归于人民，人民是主权者而创制法律。法律是人民公意的宣告，凡不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。立法就是主权的行使，公意的宣告，立法的权威是主权权威派生的东西 。

　　但是，由于大国地域辽阔，人口众多，不可能人人都参与国家的管理，所以产生了代议制政府。在这种情况下，立法权就是主权对专门的立法机构的一种委托，立法机构在行使代理权。根据美国学者斯蒂芬斯的观点，立法权“是主权权力的具体化和派生” 。

　　我国宪法规定国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，国家的一切权力来自人民。宪法确认主权在民（或者人民主权）的原则，这是国家权力具有合法性的渊源。依照人民主权原则，我国从中央到地方的立法权，都产生或者渊源于人民主权。人民作为主权者，行使立法权的机关是全国人民代表大会和地方有立法权的各级人民代表大会。

（四）立法的分类

　　立法的分类，实质上就是法的分类，就是从不同角度，按照不同的标准，将法律规范划分为若干不同的种类。

　　1.以社会基础为标准：法分为奴隶制法、封建制法、资本主义法、社会主义法；民主的立法与专制的立法；也可以划分为义务本位的法和权利本位的法等。

　　2.依各国抽象的法的形态为标准：依照世界上所有国家都适用的分类方法，法分为成文法和不成文法；实体法和程序法；根本法和普通法；一般法和特别法；国内法和国际法等。

　　3.以立法主体的性质和地位为标准：法分为国家权力机关（或议会）的立法和国家行政机关的立法；中央的立法和地方的立法等。

　　4.以法律所调整的社会关系为标准：可以把法分为宪法性法律的立法与普通法律的立法；普通法律又可以分为各部门的立法，如民事立法、商事立法、经济立法、行政立法、刑事立法等。

　　5.以法的特殊分类为标准：法的特殊分类则是仅适用于某一类和某一些国家的法律的分类，依此种分类方法，法分为公法和私法、普通法和衡平法、联邦法和联邦成员法。

（五）立法的职能

　　立法的职能是法的职能在立法过程中的体现，是法的职能的组成部分。指引职能：通过立法活动，国家可以为法律关系主体的行为提供法定的模式。评价职能：国家可以为判断、衡量法律关系主体行为的合法或违法与否，提供法律上的尺度或标准。预测职能：可以使法律关系主体预先估计到自己或他人的行为所导致的法律后果。

内蒙古自治区人大常委会


鄂温克族自治旗草原管理条例


颁布日期：2001-11-21
实施日期：2001-11-21
颁布单位：内蒙古自治区人民代表大会常务委员会


【题注】 （２０００年３月２９日鄂温克族自治旗第九届人民代表大会第二次会议通过 ２００１年１１月２１日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准）
【章名】 全文
第一条 为了加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境，促进畜牧业发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》等法律法规和《鄂温克族自治旗自治条例》，结合自治旗实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于自治旗行政区域内的一切草原。
第三条 自治旗人民政府畜牧业行政管理部门，负责自治旗行政区域内的草原管理工作。各苏木（乡、镇、矿区）畜牧业综合服务站，负责所辖区域内的草原管理工作。
自治旗草原监理站及其在各苏木（乡、镇、矿区）的草原监理员，负责所辖区域内的草原监理工作。
第四条 自治旗境内的草原，依法属于全民所有和劳动群众集体所有。
自治旗人民政府依法划拨给全民所有企业、事业单位和部队使用的草原，未开发利用的草原和其他不属于集体所有的草原，属于全民所有。
法律规定属于国家所有的以外，牧区集体经济组织使用的草原，属于劳动群众集体所有。
第五条 草原所有权确定后，要造册登记。属于全民所有的草原，由自治旗人民政府向使用者核发《草原使用证》，确认使用权；属于集体所有的草原，由自治旗人民政府核发《草原所有证》，确认草原所有权。
第六条 自治旗人民政府要依照有关法律法规和本条例的规定，本着有利于民族自治地方的经济建设，保护和照顾少数民族的生产和生活的原则，处理对同一地块同时发放草原所有证和林权证所引起的草原权属争议。自治旗人民政府的处理意见，要经自治区人民政府批准。
第七条 草原所有者，可以将草原划分承包给单位或者个人使用。承包草原，要由发包方同承包方依法签订草原承包合同，约定双方的权利、义务，明确保护、管理、建设和利用草原的责任，确认草原承包经营权。
集体所有的草原，由本集体经济组织的成员承包经营的，承包经营期限不少于三十年。
第八条 依法拥有的草原所有权、使用权和承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
草原的承包经营权可以依照自治区有关规定流转。集体所有草原的承包经营权流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，由承包方和转包方共同向发包方提出申请，经嘎查村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上嘎查村民代表同意，报苏木（乡、镇、矿区）人民政府批准；流转给自治区以外单位或者个人的，还须报自治旗人民政府批准。草原由本集体经济组织以外的单位或者个人转包经营的，其转包经营期限不得多于三十年。
禁止买卖和变相买卖草原。
第九条 依法改变草原权属，必须向自治旗草原主管部门提出申请，经自治旗人民政府批准，办理草原权属变更登记手续，更换草原所有权或者使用权证书。
第十条 有全民所有草原使用权的单位或者个人，有下列情况之一的，由自治旗人民政府依法收回使用权，注销《草原使用证》。
（一）使用草原的单位已经撤销或者迁出自治旗的；
（二）连续二年以上未使用该草原的；
（三）未经批准，擅自改变草原用途的；
（四）经自治旗草原监理部门鉴定，因利用不合理造成草原重度退化，在限期内未进行治理的。
转包经营集体所有草原的单位或者个人，有前款所列情况之一的，原草原承包人有权收回承包经营权，解除草原承包合同。
第十一条 自治旗实行草原有偿使用制度。自治旗草原有偿使用办法，由自治旗人民政府制定。
第十二条 自治旗和各苏木（乡、镇、矿区）人民政府，对本行政区域内的草原，应当全面勘测，制定保护、管理、建设和利用草原的总体规划，保障草原的生态平衡和永续利用。
对自治旗草原资源的重点调查，每３年进行一次，普查每１０年进行一次。
第十三条 各苏木（乡、镇、矿区）人民政府要会同自治旗人民政府草原主管部门，对本行政区域内的草原，根据不同类型，不同年份，分别规定适宜的载畜量。
草原使用者和承包经营者要根据苏木（乡、镇、矿区）人民政府确定的载畜量，确定每年牲畜的饲养量和年末存栏量，实行以草定畜，做到草畜平衡。
因超载过牧，造成草原退化、沙化的，自治旗人民政府草原主管部门，应当责成草原使用者和承包经营者，采取禁牧、封育、轮牧、人工种草、建设草库伦等措施，恢复植被，同时，调剂处理牲畜，保持草畜平衡。
第十四条 自治旗人民政府应当加强牧草、饲料种子生产基地的建设，做好牧草、饲料种子的培育、交流、引进、驯化和推广工作。
第十五条 自治旗依法实行基本草牧场保护制度。
下列草牧场，应当确定为基本草牧场：
（一）打草场；
（二）人工、半人工草地；
（三）饲草饲料基地；
（四）牧草种子生产基地；
（五）畜牧业科研教学与试验示范基地；
（六）常年放牧用的天然草地。
依法退耕、还牧、还草的土地，符合前款规定的，应当确定为基本草牧场。
禁止任何单位和个人开垦基本草牧场。
第十六条 自治旗和各苏木（乡、镇、矿区）人民政府，应当制定优惠政策，鼓励草原所有者、使用者和承包经营者，进行各种形式的草原建设，扶持有条件的单位和个人承包经营边远草原和退化、沙化、盐渍化的草原。
第十七条 自治旗和苏木（乡、镇、矿区）人民政府，应当合理划定草原乡间道路，设立标志，加强管护。机动车辆不得离开道路行驶，碾压草原。
第十八条 严禁任何单位和个人违法开垦草原。因国家调整土地利用总体规划，需要开垦草原的，必须经自治旗人民政府草原主管部门和土地管理部门签署意见，由自治旗人民政府逐级上报至有批准权的人民政府审批。
第十九条 禁止在下列地区开垦草原：
（一）有效土层５０厘米以下、无林网保护的易沙化地区；
（二）１０°以上的坡地；
（三）年平均降水量不足３５０毫米且无灌溉设施的地区；
（四）主要牧道和牲畜饮水、舔碱的地区；
（五）权属有争议的地区。
第二十条 草原使用者和承包经营者，为了建设养畜、集约化经营和发展生态畜牧业，可以依据有关规定和统一规划，建立饲草、饲料基地。
第二十一条 在草原上新建、扩建、改建的各类项目，其建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的污染和对草原生态环境的影响作出评价，并规定防治的措施，按照法定的程序报经有关环境保护部门审查批准。
第二十二条 防止工业废水、废气、废渣和有毒物质污染草原，生活垃圾的堆放要有固定地点，并做好废弃物综合利用和污染物处理工作。
对已经造成草原污染的，自治旗人民政府环境保护主管部门，要依法责令排污单位和个人限期治理，并负责赔偿损失。
第二十三条 在草原上进行借场放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、开矿、采石、取沙、架线、铺设管道、兴建临时性生产设施等作业和活动，除必须遵守有关法律法规之外，还应当遵守下列规定：
（一）征得草原所有者、使用者和承包经营者的同意；
（二）领取自治旗人民政府草原主管部门核发的《临时作业许可证》，借场放牧、赶运牲畜的除外；
（三）按照有关规定，交纳草原养护费；
（四）在指定的时间、地点和范围作业，使用准许使用的工具；
（五）采取措施，保护草原植被，保护畜牧业生产和牧民生活设施。
第二十四条 国家建设征用集体所有草原的，由用地单位依法支付草原补偿费、附着物补偿费和安置补助费，其中，每一个需要安置的牧业人口的安置补助费标准，为所征用草原前５年平均年产值的８倍至１５倍。
国家建设使用全民所有草原，使原使用单位和个人受到损失的，适用前款规定。
第二十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由自治旗人民政府草原主管部门或受其委托的草原监理部门给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）买卖或者非法转让草原的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以违法所得一倍至二倍的罚款。
（二）非法开垦草原或者拒不执行对已开垦草原限期退耕还草决定的，责令停止开垦，限期种植牧草，恢复植被，赔偿损失，并处以被开垦草原每公顷１５００元至１５０００元罚款。
（三）违反本条例第二十三条规定，在草原上进行作业和活动的，责令停止违法活动，没收违法所得和作业工具，并处以被破坏草原每公顷２０００元至３００００元罚款。对因违法作业和活动，破坏沙地植被的，从重处罚。
（四）违反本条例第十三条第三款规定，超载过牧，造成草原退化、植被破坏的，责令停止超载过牧，限期改良草原、恢复植被，并处以被破坏草原每公顷４００－４０００元的罚款。
（五）非直接为草原建设和牧业生产服务的机动车辆，不按规定线路行驶，碾压草原的，责令赔偿损失，并处以每次１００元至１５０元的罚款。
（六）违法占用、使用草原的，责令退还草原，没收或者拆除在违法征用、使用的草原上兴建的生产、生活设施，并处以违法征用、使用草原每公顷１５００元至１５０００元的罚款。
第二十六条 草原管理、监理人员，在执行公务时，滥用职权，假公济私，贪污受贿，侵犯公民合法权益的，由所在单位或者其上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 自治旗人民政府，根据本条例制定实施细则。
第二十八条 本条例自公布之日起施行。
【名称】 内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准《鄂温克族自治旗草原管理条例》的决议
【题注】 （２００１年１１月２１日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）
【章名】 全文
内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议决定，批准鄂温克族自治旗人民代表大会常务委员会报请批准的《鄂温克族自治旗草原管理条例》，由鄂温克族自治旗人民代表大会常务委员会公布施行。