劳动人事部关于颁发《城镇待业人员登记管理办法》的通知

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黑龙江省牡丹江市人民政府


牡丹江市人民政府关于印发办理人大议案、代表建议、批评和意见、政协提案工作规则的通知



各县（市）、区人民政府，市政府各直属单位：
《牡丹江市人民政府关于办理人大议案、代表建议、批评和意见、政协提案的工作规则》已经市政府通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二〇一二年三月三十一日




牡丹江市人民政府关于办理人大议案、代表建议、批评和意见、政协提案的工作规则



第一章 总 则

第一条 为进一步加强人大议案、代表建议、批评和意见、政协提案的办理工作，使之规范化、程序化、制度化，根据省人大、省政府和省政协办理工作的相关规定，结合我市实际，制定本规则。
第二条 本办法所称议案，是指市人大代表在本级人民代表大会上联名、各专门委员会以及各代表团提出的，由人民代表大会确定的议案。本办法所称建议、批评和意见（以下简称建议），是指市人大代表在本级人民代表大会会议期间和闭会期间提出的书面建议，经市人大常委会人事选举办审查同意的，交市政府办理的建议。本办法所称提案，是指市政协委员、政协各党派、各人民团体提出的书面建议，经市政协提案委员会审查立案的，交市政府办理的提案。
第三条 认真办理人大议案、建议和提案工作，是市政府及其各部门的责任和义务。必须坚持依法办理、注重实效、实事求是、分级负责、归口办理的原则，强化办理工作的落实，促进跨越争先，保障社会和谐稳定。

第二章 办理范围

第四条 承办市人民代表大会确定的议案；承办上级政府交办的建议和提案；承办市人大代表提出的建议；承办市政协委员、各党派、团体提出的提案。
第五条 市政府办理工作在市长领导下，实行分工负责制。人大议案由分管副市长负责，建议和提案工作由常务副市长统筹安排，市政府办公室是综合协调部门。

第三章 办理程序

第六条 交办。人大议案、建议和提案，由市政府办公室拟定承办部门，征求各部门和分管市长意见后，经市政府常务会议审定，市政府组织召开人大议案、代表建议、政协提案交办工作会议，交承办单位办理。
（一）人大议案的办理，应成立推进工作领导小组，办公室设在牵头部门。办理前，要充分搞好调查研究，与提出议案的人大代表见面了解案由，有针对性地提出工作措施。所制定的工作方案，要经市政府常务会议讨论通过后组织落实。同时接受人大专门委员会的指导和监督。
（二）对本单位认为不属于职责范围内的建议和提案，应在10个工作日内，向市政府办公室说明理由，不得擅自处理或自行转办。
第七条 筹办。各承办单位收到人大议案、建议和提案后，要清点登记，深入实地调查，逐件研究，与代表、委员见面，了解案由，充分听取意见，制定承办工作方案，有针对性地提出工作措施，承办方案需主管副市长批准，人大议案的落实方案需提交政府常务会议确定。
第八条 承办。承办单位要迅速启动，主要领导亲自部署，实行主管领导、部门负责人和具体承办人员分级负责制，按计划组织推进。
（一）承办单位要在认真调查研究的基础上确定承办意见。对能及时解决的问题，应尽快解决办理；对应该解决但一时难以落实解决的问题，应向建议人说明情况，制定实施方案，明确办理时限；对确实不能解决的问题，应充分解释说明原因，告知建议人并取得认同。
（二）承办过程中，对需要重点处理的建议、提案，主要领导要亲自邀请相关代表、委员直接参与处理工作，包括实地调研、座谈、现场办公。对同类建议、提案要统一研究处理措施；对有代表性的建议、提案，力求做到每办一件，解决一批问题，推动一个方面工作。
（三）要加强与建议人的沟通联系。每年市政府各位副市长、党组成员、副秘书长及各承办单位主要领导至少参加两次视察、检查、座谈活动。
（四）属于上级人民政府及其部门职权范围的建议，应说明情况，并向上级人民政府及其部门反映。
第九条 验收。承办单位形成答复意见前，首先由单位领导进行自查，发现问题，及时整改。完善后再与建议人见面沟通，表示满意后，形成书面答复意见，交分管副市长审核签字后上报。
第十条 答复。议案办理的阶段性时限为每年的10月末。建议、提案的答复时限为自交办之日起3个月内，将办理情况以文件形式书面答复建议人；承办单位对办理工作有新进展的，应及时向建议人做出补充答复。
（一）答复件应使用单位正式文件，由承办单位主要领导审签，加盖单位公章，并附上分管领导和具体负责人的姓名、联系方式。答复内容要有针对性，应逐条回答，不得敷衍塞责。要事实准确、内容完整、行文流畅，符合国家法律法规和党的方针政策。
（二）对于上级政府转办件，承办单位应在规定期限内将办理情况报送市政府办公室，由市政府办公室综合汇总，报市政府领导审定后答复建议人和交办单位，各承办单位不需直接答复。
（三）答复文件由承办单位直接反馈给建议人，同时报送市政府办公室两份，由市政府办公室转交市人大常委会人事选举办、市政协提案委，同时附《反馈意见单》。
第十一条 报告。办理工作结束后，承办单位应向市政府办公室报送办理工作情况，对办理工作的主要做法、存在问题及改进措施进行全面总结。人大议案，由牵头单位负责起草办理工作情况，市政府分管领导向市人大常委会报告工作；建议和提案的办理情况，由市政府办公室负责起草，市政府常务副市长或秘书长代表市政府向市人大常委会报告工作、向市政协常委会通报情况。

第四章 办理标准

第十二条 承办单位应在规定期限内做好建议和提案的办理和答复工作，做到见面率、办结率100%，力争实现满意率100%。
建议和提案的办理在制定方案过程中确定分类，由承办单位初步认定，市政府办公室进一步确定。具体标准为：
（一）所提问题能够解决的，当期可以办结，建议人满意率达100%的，确定为“A”类标准；
（二）工作已经启动，当期无法完成，但能够取得阶段性成果，建议人满意的，确定为“B”类标准；
（三）已正式纳入规划或计划中，有期限和目标可以逐步解决，建议人认同的，确定为“C”类标准；
（四）因不符合相关政策，解决不了需解释说明，征得建议人认同的，确定为“D”类标准。
为确保办理质量，对承办标准确定为B、C、D类的建议和提案，在制定工作方案过程中，由承办单位提出初步意见，经分管副市长审定后，市政府统一确定。

第五章 督办推进

第十三条 组织推进。各承办单位要实行分级负责制，严格按照程序办理。制定办理方案，主要领导负责，明确分管领导，成立工作机构，设立专兼职人员，建立相对稳定的、素质较高的工作队伍。承办期间，市政府召开推进工作会议，听取工作进展情况汇报；承办工作结束后，市政府召开总结会议，听取全面情况汇报。
第十四条 协调推进。对办理过程中出现的问题，及时研究解决措施，对落实难度大的，要向分管副市长汇报，由分管副市长或协助分管副市长工作的党组成员、副秘书长，召开有相关单位、建议人、人大、政协专门委员会参加的协商推进会，争取高层领导协调解决。
第十五条 跟踪督办。市政府办公室对办理过程进行全程督办，将办理工作纳入目标考核。对一般性建议，进行不定期检查。对重点建议（包括重复案、代表和委员共同提出的问题）进行一至两次定期检查。发现承诺事项不落实、不与建议人见面、应付了事、超时限答复不说明理由、答复文件不规范等情况，市政府给予通报批评，限期整改。
第十六条 专项督办。在议案落实过程中，牵头单位要搞好综合协调，分管副市长负责组织相关单位进行自查，召开专项会议，定期汇总情况，对出现的问题，及时研究、协调解决。由市政府邀请市人大进行专题视察，推动专项督办工作开展，巩固办理成果。

第六章 附 则

第十七条 本规则自发布之日起施行。《牡丹江市人民政府办公室关于印发人大代表建议、批评和意见、政协提案办理工作暂行规定的通知》（牡政办发〔2005〕2号）同时废止。
第十八条 本规则由牡丹江市政府办公室负责解释。

　



　　　　　　　　　　　　　　　　略论同性性强暴
　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　福建政法管理干部学院　　郑闻胤

摘要 近年来,社会上出现不少前所未有的同性性强暴案件.在中国逐步走向法治化的今天,同性性强暴也旧成了万众瞩目的热点话题.本文就此新出的社会问题,立足于法理学、刑法学和现行法律规章，及结合社会实践，从同性性强暴的存在现状、司法实践及完善立法三个方面问题提出个人肤浅看法。

关键词 同性性强暴 性权利 完善立法 强奸罪 性行为
　　
引 言
　　随着社会逐步走向开放与多样化的今天，同性性强暴案件频频发生，它成为我国司法实践中的新难题。笔者参照《刑法》中强奸的定义，依据现实中出现的案例，对同性性强暴作出如下定义：是指以暴力、胁迫或其他手段，违背他人意志，强迫与他人发生违背自然规律的同性性行为。同性性强暴侵犯的客体是公民的性权利，特别是男性公民的性自由权。事实上它造成了严重的社会危害，影响极其恶劣，危害了社会关系的稳定。然而，在我国现行法律却没有对同性性强暴行为作出具体的明文规定，因此在现实的案件中，就不能对该行为进行合理的处罚。法律的真空使受害人的性权利得不到有效的司法保护，如何对同性性强暴进行法律规范是我国亟待解决的立法问题。
　　
一、同性性强暴存在的现状分析
　　(一)同性性强暴产生的社会原因
　　据《新京报》报道：受害人孙战，21岁，安徽淮北人，郑州市某行政机关的一名保安。2003年6月，孙战受到该行政机关工作人员张某的性强暴。
　　据《郑州晚报》报道：2004年4月7日凌晨1点，在郑州某公园内，男青年张华被一陌生男子哄骗到其家，睡着后遭性强暴。案发后张华报警，警方及时将施暴男子抓获归案，该施暴男子承认自己是同性恋者，看见张华那么帅气，就诱骗到家中后强暴张华。
　　同性性强暴屡见报端，成为一个不容忽视的社会问题。笔者初步考察了它产生的社会原因：1、性观念发生的变化是产生同性性强暴的前提条件。近年来，随着性开放思潮的影响，人们传统的性观念开始发生变化，性行为的方式也变得多样化起来，除了传统的男女之间性交以外，还存在口交、肛交、使用性工具性交等方式；性交主体也从异性之间，转变为同性之间。性交方式的多样化，促使同性性强暴成为了可能。2、大量同性恋者的存在是产生同性性强暴的基础。同性恋行为自古以来就一直存在，在社会走向多元化与包容化的今天，同性恋者基本上得到社会的普遍理解，根据卫生部官方调查结果显示，中国大陆同性恋人群基数大约为4000万，它已经成为社会学意义上的真正族群。在当前同性间婚姻法律并不认可的情况下，同性性关系必然存在失衡状态，当这种情况发严重时，就必然会出现同性性强暴这一社会现象。
　　
(二)同性性强暴的社会危害性
　　现实频频发生的案例表明，同性性强暴行为具有严重的社会危害性，表现在以下三个方面：1、严重侵犯了公民的性权利，公民享有性自由权，同性性强暴对公民的性自由权构成侵害，同时也侵害到公民的身心健康权、人格尊严权和人身自由权。现实证明，同性性强暴造成的伤害并不亚于异性间性强暴行为，它会给受害者的身体与心理造成极其严重的心理创伤，影响受害者自我认同感，使心理承受能力弱的被害人容易发生心理扭曲和崩溃。2、对于社会秩序的危害，目前，同性性强暴的受害方，常常会选择"私力"救济的方法，往往采用违法手段来报复施暴者，造成社会秩序进一步破坏；另外由于现在同性性强暴不是犯罪行为，这将纵容施暴者实施同性性强暴行为，造成此类案件不断增多。3、增加了传播性病和艾滋病的风险。实施同性性强暴的行为人一般都是同性恋者，根据我国传染病防治机构的调查报告显示，同性恋群体中感染性病艾滋病的比例是非常高低的。在发生同性性强暴时，非常容易传染性病与艾滋病。特别是男性之间进行的肛交，容易导致又薄又脆弱的直肠粘膜破损，施暴者精液中的艾滋病毒（HTV）极易通过直肠粘膜内的细微损伤处，与对方的血液接触而传播。
　　
二、社会司法实践中案例的浅析
　　(一)中国首例同性性强暴索赔案
　　据《法制日报》报道：2004年8月21日凌晨，受害人16岁少年在打工的酒店包间内被38岁的男经理以暴力手段强行与他发生同性性行为。事发后，该少年及时报警，施暴者被抓获归案，该男经理承认了自己是同性恋者并供诉了整个性强暴的实施过程。8月23日大连市公安局中同分局根据施暴者的供述，受害人的证词及医院诊断书，查明同性性强暴事实后，依据《治案管理处罚条例》第十九条的规定，属于"流氓活动"，对其给予行政拘留十五日的处罚。
　　2004年9月，受害少年聘请律师，将施暴者告上法庭请求人身损害赔偿，12月9日辽宁省大连市中山区人民法院对此案作出一审判决，认为同性间性暴力造成的伤害不亚于异性间性暴力行为，判令施暴者赔偿原告人民币五万元。
　　该案后来引起了社会各界的极大关注，该老板的行为是否构成犯罪？是否该受到刑事处罚，成为人们争议的焦点。
　　
(二)司法实践中的无罪认定
　　在本案中，施暴者实施暴力手段，侵犯了他人的性自由权，其行为具有严重的社会危害性。然而，施暴者未能以强奸罪论处，仅依据《治安处罚条例》被处以15日拘留这个最为严重的处罚。在民事方面，施暴者承担了人身损害赔偿责任，笔者认为：目前，同性性强暴的受害者可以寻求民事法律的保护，我国《民法通则》规定，公民享有的生命健康权、名誉权、人格尊严权不受侵犯，同性性强暴严重危害上述公民法定权利。据此，受害者可以直接以自己的人身权利受到侵害为由向人民法院提起民事诉讼，要求侵害人赔偿损失。当然，民事赔偿是在目前法律规章下的无奈之举，根据《民法》中谁主张谁举证的基本原则，很明显，对于这种突发性的暴力性强暴事件，并不利于原告方举证，民事法律方面的保护也就大打折扣。它并不能有效保护当事人合法权利，更不能制止和防范同性性强暴案件的再次发生。
　　在现有的法律制度下，认定同性性强暴不属于犯罪是依据法无明文规定不为罪原则，这是现代法治精神的体现。在我国1997年制定的《新刑法》中，引入罪刑法定原则。该原则的含义是：什么行为是犯罪，对具体犯罪行为应有什么样刑罚，都必须由法律预先加以严格规定；如果法律对某种行为未加规定，那么即使该行为对社会有严重的危害性，也不能对其进行定罪量刑。这一原则的实施，的确会放纵一些像同性性强暴这样具有严重的社会危害性行为的处罚，从而导致个案中公正遭到牺牲；但罪刑法定原则体现的是以公民权利为本位的现代法治精神，这种原则更有利于严格限制国家司法权力的滥用，使公民权利得到更好更广泛的保护。笔者认为：实体上的不公正，是个别案件正义上的缺失，而程序上的不公正，则是社会全部司法制度正义性的普遍丧失。我们不能因为处罚同性性强暴这种新现象，而违背刑法的基本原则。当现有的法律制度对此无能为力时，就需要通过立法程序来修订和完善我国的法律，使其能够适应时代与社会发展。
　　
(三)我国法律的盲点
　　笔者就我国法律有关同性性强暴的规定作一简单回顾。1979年《刑法》关于同性性强暴的规定，1979年刑法第一百六十条流氓罪中规定的："其他流氓活动"及1984年11月2日颁发的《最高人民法院关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》规定鸡奸幼童的、少年的或者以暴力、胁迫等多次鸡奸，情节严重的即构成流氓罪。这里鸡奸即同性性强暴。
　　在1997年《刑法》制定时，为了更好适应法治化的要求，分解流氓罪这一个过于笼统的"口袋罪"，在《新刑法》中将流氓罪分解为强制猥亵、侮辱妇女罪、猥亵儿童罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪四个新罪名，并取消了原流氓罪的法条。在新分的四个罪及其他各项罪名中，均找不到有关同性性强暴的规定，可以说，同性间性强暴成为我国现在法律的盲点。

三、完善同性性强暴立法的构想
　　(一)考察同性性强暴立法的可行性
　　1、刑事立法必要性
　　目前，我国刑法中的强奸罪只对妇女的性权利进行法律保护，而对男子的性权利保护还存在法律的空白。其实，性自由权并不是女性公民所独有的，也不能认为只有女性公民性权利才受法律的保护。简单地把侵害性权利的行为理解为是男性对女性公民性权利的侵害，而人为地把同性间及女性对男性的性侵犯排除在刑法保护地范畴以外，是极不适当的。2、同性性强暴与强奸行为一样，具有严重的社会危害性。在刑事立法阶段，犯罪的本质是严重的社会危害性。同性性强暴所侵犯的客体是公民性权利，公民性权利是构架公民人身权利完整内容的重要组成部分。同性性强暴破坏了社会公共秩序，影响我国社会安全和稳定。社会司法实践证明，同性性强暴行为的社会危害性已经达到了相当的严重程度，并且在现实生活中具有一定的多发性，一般的治案处罚措施已经无法有效防止其发生，同性性强暴所造成的危害结果与其接受处罚不能相适应，过轻的处罚还可能纵容同性性强暴行为。3、同性性强暴立法体现了社会正义，这样的法律价值符合人们的普遍价值观念，人民群众能普遍接受和自觉遵守。因此，刑事立法就有必要考虑对该行为进行明文规定，动用刑罚予以惩治和预防。从而保护更为广泛的公民性权利。
　　
2、国外立法实践
　　在世界其他一些发达经济的国家和地区，同性性强暴已经有很长的历史和相当普遍性。为了适应性侵犯多样化发展，许多国家如法国、德国、意大利、加拿大及我国台湾地区的刑法均有对同性性强暴作出明文规定，同样是受大陆法系影响的台湾《刑法》把同性性强暴情形归入猥亵罪中。台湾《刑法》中猥亵罪的构成要件有以下四点：(1) 犯罪侵犯客体是公民的性权利。(2)客观上实施了猥亵的行为，采用暴力、胁迫、或者其他方法使人不能反抗的。这里猥亵行为又称之为不自然的满足性欲的行为，即除了自然满足性欲行为的男性对女性奸淫外，其它一切不自然满足性欲违反社会公序良俗的行为，如男性同性性交、人兽相交、妇女同性性交、妇女对男子之强制奸淫、口交、手淫、抚摸阴部、臀部或乳部等行为。但台湾刑法典中的猥亵行为不包括拥抱、接吻等不能排泄性欲的行为。(3) 主观上存有强制猥亵的故意。(4)犯罪主体是年满16周岁的公民。与台湾立法不同的是，在1994年法国刑法典中，它将同性性强暴定为强奸罪，其中包括对他人施以任何性进入行为，该"任何性进入行为"就指肛交、口交以及异物进入等性侵害方式。
　　总之，强奸罪作为对人权的性权利最低限度的保护，一个完善有效的强奸罪立法是每个法治国家的基本责任。基于此，结合国外立法与司法实践，联系我国的基本国情，把同性性强暴行为纳入刑法明文规定的范围内，是我国刑事立法的必然趋势。
　　
(二)修改强奸罪的立法构想
　　在对同性性强暴行为的必要性和可行性全面考察的基础上，笔者认为：在刑法中修改强奸罪是比较符合同性性强暴这种严重性强暴行为的特征，也与我国目前的法治国情基本相适应。具体设想如下：
　　我国《刑法》第二百三十六条规定：以暴力、胁迫或其他手段强奸妇女的，处三年以上十年以下有期徒刑。奸淫不满十四周岁的幼女的，以强奸论，从重处罚。强奸妇女、奸淫妇女，有下列情形之一的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑：(一)强奸妇女、奸淫幼女情节恶劣的；(二)强奸妇女、奸淫幼女多人；(三)在公共场所当众强奸妇女的；(四)二人以上轮奸的；(五)致使被害人重伤、死亡或者造成其他严重后果的。笔者将该法条作如下修改设想：第二百三十六条，以强暴、胁迫或者其他手段强奸他人的，处三年以上十年以下有期徒刑。奸淫不满十四周岁儿童的，胁迫他人实施强奸的，以异物对妇女实施性进入的，以强奸论。强奸他人，奸淫儿童，有下列情形之一的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。(一)奸淫不满十四周岁幼女的；(二)强奸他人，奸淫儿童情节恶劣的；(三)强奸他人、奸淫儿童多人的；(四)在公共场所当众强奸他人的；(五)二人以上共同轮奸的；(六)致使被害人重伤、死亡或者造成其他严重后果的。
　　1、对上述罪名的"强奸"和"性行为"应重新定义。"强奸"应作定义如下：是指以暴力、胁迫或者其他手段，违背他人意志，强迫他人进行性行为的行为，性行为也应作定义如下：(1)指男女之间的性交，即男女异性阴茎与阴道的交媾行为；(2)男性之间及男女之间的肛交和口交；(3)女性之间借助性工作实施强奸行为；(4)以异物进入妇女阴道的行为。
　　2、本罪的特征如下：(1)本罪的客体是公民的性权利，包括女性公民和男性公民的不实施性行为的权利。(2)本罪是客观方面表现为，行为人违背他人意志，采用胁迫或者其他手段，强迫他人实施性行为。(3)本罪的犯罪主体为一般主体，凡年满14周岁的具有刑事责任能力的人。女性可以成为本罪的实行犯，女性对男性性强暴，可以借助药物麻醉或利用药物刺激男性，致使男性和她发生性关系；女性对女性性强暴可以使用性工具及其他的物品插入受害人的阴道里。(4) 本罪的主观方面只能是直接故意，并且具有违背他人意志，强行逼迫他人进行性行为的目的。
　　3、本罪的即遂标准问题，参照现在强奸罪司法实践中一般采用的既遂标准，笔者认为，修改后的强奸罪采用"插入说"标准是比较科学的，具体分两种情况来分析：(1)男性犯罪人只要把阴茎插入被害人的阴道、肛门或嘴巴，即可认定为强奸罪既遂。(2)施暴者只要将任何异物进入妇女阴道内就构成该罪。现实中，曾有少女用碑酒瓶强行插入受害女的阴道里，对其进行惨无人道的折磨。此类令人发紫的行为危害性往往超过传统的强奸。
　　4、如果行为人犯教罪或者一种行为触犯数个罪名的，按照罪数理论和刑法中有关罪数的特别规定处罚。