实行同领导干部谈话制度的若干规定

上一篇: 最高人民法院关于有期徒刑缓刑和有期徒刑监外执行问题的批复
下一篇: 齐齐哈尔市市直属机关选调工作人员的暂行规定

江苏省人民政府


苏政发〔2004〕78号

江苏省人民政府关于印发承办中华人民共和国第十届运动会筹备工作总体方案的通知

　　

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
　　《承办中华人民共和国第十届运动会筹备工作总体方案》已经省政府和十运会筹委会批准，现印发给你们，请认真贯彻实施。
　　经国务院批准，中华人民共和国第十届运动会将于2005年10月在江苏举行。这是党中央、国务院和全国人民对我省的信任和重托，是江苏为2008年北京奥运会打基础、为全国作贡献的光荣使命和重大责任。承办十运会，也为我省加快富民强省、实现“两个率先”提供了良好机遇和强大动力。各级各部门要按照“环境优美、设施优良、服务优质、成绩优异”的总体目标和“举省一致、改革创新、市场运作、全民参与”的办赛思路，加强领导，精心组织，密切协作，扎实工作，高标准、高质量地做好各项筹备工作，确保十运会圆满成功。

　　

　　 二○○四年八月 日
　　

　　
　　承办中华人民共和国第十届运动会
　　筹备工作总体方案

　　经国务院批准，中华人民共和国第十届运动会（以下简称十运会）将于2005年在江苏举行。这是我国第一次采用申办方式确定承办单位的大型综合性运动会，是2008年北京奥运会前对全国竞技体育水平和办赛能力的一次大检阅、大练兵、大演习，也是新中国成立以来我省承办的规模最大、规格最高的一次体育赛事。根据国家体育总局十运会规程总则的要求，结合我省实际，特制定本总体方案。
　　一、指导思想和总体要求
　　承办十运会，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，树立和落实科学发展观，按照“环境优美、设施优良、服务优质、成绩优异”的总体目标，坚持“举省一致、改革创新、市场运作、全民参与”的办赛思路，认真扎实地做好各项承办筹备工作，确保把十运会办成振奋民族精神、推动三个文明建设、在国内外产生良好影响的体育盛会，为奥运厉兵秣马，为江苏增光添彩，为百姓强身健体，为国家作出应有贡献。
　　二、竞赛组织工作
　　（一）竞赛日期。2005年10月9日（星期一）开幕，10 月21日（星期日）闭幕。部分项目的决赛将安排在开幕式前先期举行。
　　（二）竞赛项目。十运会共设游泳（跳水、水球、花样游泳）、射箭、田径、羽毛球、棒球、篮球、拳击、皮划艇（激流回旋）、自行车、马术（速度赛马）、击剑、足球、体操（艺术体操、蹦床）、手球、曲棍球、柔道、现代五项、赛艇、帆船（帆板）、射击、垒球、乒乓球、跆拳道、网球、铁人三项、排球（沙滩排球）、举重、摔跤、速度滑冰、短道速度滑冰、花样滑冰、武术（套路、散打）等32个大项、355个小项。
　　（三）参加单位。中国人民解放军、北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、台湾省、新疆生产建设兵团、火车头体育协会、煤矿体育协会、前卫体育协会、林业体育协会、通信体育协会、石化体育协会、航天体育协会、冶金体育协会、水利体育协会、电力体育协会。邀请香港特别行政区、澳门特别行政区参加。
　　（四）竞赛地点。十运会主赛场设在南京市。十运会比赛地点除少数项目因场馆条件限制、由筹委会指定承办单位外，其他项目均在全省范围内通过申办方式确定承办单位。筹委会根据各地的申办报告，经考察、评估并报国家体育总局同意，确定竞赛地点。南京地区安排26个项次的决赛，其中奥体中心6项次，省五台山体育中心3项次，省射击射箭管理中心2项次，省足球管理中心1项次，南京市10项次，南京体院、南京师范大学、南京工业大学、南京中医药大学各1项次。苏州市9项次，其中张家港2项次，昆山、常熟、吴江、太仓各1项次。无锡市6项次，其中江阴2项次、宜兴1项次。连云港市4项次，其中省海上训练基地2项次。常州市4项次，其中武进2项次、金坛1项次。扬州市3项次。徐州市3项次，其中徐州师范大学1项次。镇江市2项次。南通、淮安、盐城、泰州、宿迁市各1项次。
　　（五）参会规模。预计决赛期间大会安排的各代表团、裁判员、工作人员、新闻记者、来宾（包括国家体育总局、中国奥委会邀请的来宾）等2万人左右，各省区市组织的观摩人员1万人左右。邀请省对外友好城市、港澳台地区和海外著名人士前来观摩十运会。
　　三、大型活动
　　（一） 开幕式
　　安排在南京奥林匹克体育中心体育场举行。开幕式要体现时代特征、体育特点和江苏特色，最大限度地让广大人民群众参与。开幕式方案通过招标形式向社会公开征集。
　　（二） 闭幕式
　　 安排在南京奥林匹克体育中心体育馆举行。开、闭幕式应力求创新、精彩、节俭。
　　（三）其他大型活动
　　1．全国体育科学论文报告会。开幕式前在南京举行。
　　2．全国群众体育先进表彰会。做好江苏省群体工作现场准备。
　　3．十运会火炬接力活动。公开征集采火方式、采火地点等方案。
　　4．全国全民健身成就展示。
　　5．优秀全民健身项目展示会。
　　6．群体活动精品展示。
　　7．江苏体育成就展示。
　　8．全国体育美术、摄影作品展览。在全国范围征集参展作品。
　　9．全国体育集邮展览。向国家邮政总局申请发行十运会纪念邮品。
　　10．体育知识大奖赛和有奖征文活动。
　　四、新闻宣传
　　认真制定宣传工作计划，运用广播、电视、报刊、网络及宣传画、标语口号等多种形式，广泛宣传十运会。省广电总台开设体育频道，新华日报、扬子晚报等报刊增设十运会专版专栏。办好十运会会刊。征集十运会会徽、吉祥物、会歌、宣传画、标语口号，开展倒计时纪念活动。各办赛城市充分利用各种媒体，大张旗鼓地宣传十运会，动员各行各业和全省人民关心十运会、支持十运会、参与十运会，营造“人人都是东道主，我为十运作贡献”的浓郁氛围。宣传工作要走出江苏、面向世界，吸引港澳台同胞和海外侨胞以及国际人士前来观光旅游、洽谈贸易和开展多种形式的合作。筹建十运会新闻中心，为新闻记者提供优质服务。做好开、闭幕式等大型活动和重要比赛的现场电视直播、转播和网上直播的准备工作。
　　五、信息化管理
　　在十运会筹备工作中，积极应用信息技术。建设十运会网站，建立十运会信息库。构建十运会信息网络系统，实现筹（组）委会与各部门、各项目竞委会、代表团（运动队）住地和新闻中心之间信息网络化，确保信息准确、及时、畅通。
　　六、环境建设
　　把承办十运会与推进全省城市现代化和精神文明建设结合起来。加快城市交通等基础设施建设，搞好城市绿化、美化、净化工作，重点推进各办赛城市交通要道、十运会体育场馆周围道路建设和环境整治。认真实施《公民道德建设实施纲要》，深入开展群众性精神文明创建活动，提高公民道德素质，充分展示江苏人民良好的精神风貌。
　　南京市是十运会主赛场所在地，要按照“迎接十运会，建设新南京”的要求，提高城市规划水平，建设体育场馆和配套工程，加快河西新城区建设步伐，确保地铁等重大市政工程按期竣工，狠抓市容长效管理，以崭新的面貌迎接十运会。
　　七、场馆设施建设
　　（一）新建场馆。按照“省市共建、国内一流、市场运作”的要求，加快南京奥林匹克体育中心工程建设进度，保证工程质量，确保2004年底前基本竣工，2005年5月投入试运行。省十运会指挥中心及各类比赛、训练场馆都要精心施工，保证质量，确保2004年底前竣工或基本竣工。
　　（二）改造维修部分场馆。省重点改造五台山体育场、体育馆、游泳馆和江宁足球基地足球场。其余需要改造的场馆，由承办比赛的市、县（区）和单位负责维修改造，确保2004年底前基本完成。
　　八、资金筹措
　　承办十运会所需经费主要通过以下方式筹集：
　　（一）组建江苏省十运资源开发公司，通过市场运作，力争筹措4亿元。
　　（二）财政部和国家体育总局补助。
　　（三）省体育局自筹。
　　（四）在筹备十运会的5年内，省财政按照收取的体育彩票中奖个人所得税安排专项资金用于承办十运会；如有资金缺口，将此项政策延长1年。
　　（五）对承办十运会的体育场馆建设项目、省级以上全民健身示范区建设项目，在选址、立项、征地、投入等方面给予优惠，用地实行行政划拨，场馆建设有关规费除上缴国家部分的以外，省、市两级原则上予以减免。
　　认真贯彻勤俭节约原则，强化预算管理，努力提高资金使用效益。严格预算支出，严肃财经纪律，建立健全资金和体育器材、物资使用管理制度，加强审计监督。
　　九、行政接待
　　制定十运会行政接待工作规范，为各代表团提供热情、周到、细致的服务。十运会总部驻地由筹委会选定，各项目竞委会和记者接待饭店采用选定与招标相结合的办法确定。加强宾馆饭店及交通旅游等服务单位人员的培训，落实文明服务措施。组织青年志愿者参与行政接待工作。对西部地区代表团在生活接待方面给予优惠。
　　十、安全保卫
　　根据十运会规模大、规格高、赛场分布广、大型活动多的特点，认真制定十运会安全保卫工作方案。做好大型活动和赛场内外的安全保卫工作，确保万无一失。交通、通讯、供电、医疗、卫生防疫等部门要及早拟定工作方案，认真组织实施，为十运会提供有力保障。深入开展“平安江苏”创建活动，强化社会治安管理，维护良好的社会秩序。
　　十一、组织机构
　　在省委、省政府和国家体育总局的领导下，十运会筹委会统一部署江苏省承办十运会的筹备工作，推动筹备工作紧张、高效、有序进行。
　　十运会筹备委员会下设办公室、新闻宣传部、场馆建设部、资源开发部、竞赛部、财务部、审计监察部、大型活动部、群体工作部、广播电视部、信息技术部、行政接待部、安全保卫部、医疗卫生部、兴奋剂检查部、志愿者工作部等职能部门，负责相关承办工作。明确各部门职责分工，根据筹备工作需要分批启动，逐步配备工作人员。各赛区建立赛区筹委会及项目竞赛委员会。
　　承办十运会，是江苏政治经济文化生活中的一件大事，是全省上下的共同责任。各级各部门要增强大局意识、率先意识和机遇意识，增强责任感、使命感和紧迫感，将筹备十运会工作摆上重要议事日程，列入工作要点，明确职责分工，有计划、有步骤地做好各项筹备工作，把十运会办出江苏特色、办出一流水平、办出综合效益，不辜负党中央、国务院和全国人民的期望和重托。


及时制定一部“紧急状态法”

秦前红 叶海波


任何国家，都可能因为内乱外患、天灾地变甚至人祸而陷入紧急状态之中。紧急事件的出现使社会谣言四起，人心惶惶，区域或者整体的正常秩序被扰乱。为了恢复到正常状态，必须采取有绩效的紧急对抗措施，迅捷地调动一切人力和物力来应对紧急事件。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性必然要求将一种强制性的组织权力赋予某个机关，并尽可能地减少对这种紧急权的行使的种种限制。
与正常状态下的国家权力相比，紧急权具有较强的专断性，并且高度集中在某一机关之手。这种专断性权力的存在，是人类社会应对突发灾难的长久选择的结果。当然，紧急权主体的单一性和行使的专断性，也决定了紧急权行使失控将会造成严重的社会危害性。在现代宪政国家，一切国家权力的渊源和行使都必须征得宪法的许可，所以各国或者在宪法中或者制定单行的法律来规范紧急权的行使。如1961年委内瑞拉宪法就设置“紧急权力”一章来规范对抗紧急状态的相关事宜，而英国、美国和前苏联则分别制定了《紧急状态权力法》《全国紧急状态法》《紧急状态法律制度法》。值得一提的是，相当多的国家在紧急状态法中对紧急权的行使设置种种法定限制后，还赋予公民紧急抵抗权以抵抗非法紧急权对公民权利的侵害。可以说，建立一个既保证紧急权高效率的行使又谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事态的成功经验。
自年初在广州发现SARA（非典型肺炎）首例病例以来，这一传染性疾病迅速扩散到十几个省市（截至今日，全国共有 26 个省市共确诊 2914 例，存疑 1921 例，其中死亡131 例——见新浪网刊登的卫生部27 日通告。），并且引起了部分药品、生活用品的抢购风波，严重的破坏了正常的生活秩序，许多省份事实上处于紧急状态。在采取紧急对抗措施的过程中，部分省市之间主要领导人重视程度、对抗措施力度以及疫情控制结果的差异，充分体现了中国应急系统的种种缺陷。如在最早发现病例的广州，疫情得到了基本控制，而首都北京近来的病例报告却迅速增长，死亡率偏高，甚至还将SARS输出到了其他省份如湖北。全国对SARS的重视程度也只有在胡锦涛总书记召开政治局常委会和总理温家宝三令五申，并撤除卫生部部长和北京市市长后才有大幅的改变。
中国对抗SARS的历程体现出如下两个特征：一是紧急对抗措施得力与否、疫情能否及时控制，取决于领导人的认识水平和重视程度，应紧措施的采取具有较强的恣意性，主要领导人的个人意志左右着局势的轻重缓急。二是社会资源的动员成本极高，只有在党和国家的主要领导人做出指示甚至严重警告后，这种动员才得以顺利进行。这两个特征反映了中国应紧系统存在着效率低下、人治化严重等重大缺陷，而造成这种局面的主要原因是紧急状态立法的滞后。
尽管我国历史上早就有紧急状态的记载，如《三国志·魏·王朗传》上载“今六军戒严”，并且在建国前后就出现“军事管制委员组织条理”的紧急状态立法，但从1954宪法到1982宪法，我国关于紧急状态的宪法规定发展变化不大，现行82宪法关于紧急状态的规定只有区区的四条，其中第六十条是关于全国人民代表大会在紧急状态下的任期和选举问题，第六十二条第十四项是关于战争与和平的规定，第六十八条第十八、十九和第二十项是关于战争状态的宣布、全国总动员和全国及部分地区的戒严问题，第八十九条第十六项是关于国务院宣布部分地区戒严的规定。比较突出的是，至今我国没有关于紧急状态的专门立法。这种立法滞后的现状，极大的影响了在紧急状态出现时政府应急的成效。在大多数国家，只要紧急状态被宣布，相应的政府机关必须全力以赴应对紧急危险，从而减少人为的怠慢所造成的严重后果。但在这次SARS事件中，我国由于没有任何机关确认紧急状态的存在，有些政府机关采取了瞒报病情甚至不重视的态度，导致SARS在部分地区的失控；在疫情极为严重后又采取一些并无法律依据的严重侵犯公民权利的措施。紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善，进而导致严重的后果，当然最为严重的后果是对近几年全国各界人士艰苦努力制造的法治追求和氛围的破坏——当今我国采取的大部分紧急对抗措施不但无法律依据，还是对宪法和其他法律的重大侵犯。为了应对以后还会出现的种种紧急状态，我们必须在修改宪法的相关内容的基础上尽快制定一部紧急状态法。考察各国关于紧急状态立法的实践和理论研究，我们认为制定一部较为完善的紧急状态法必须处理好下面四个主要问题：
第一， 紧急状态法的法律部门归属问题。
紧密状态是常规状态被破坏的结果。从这个角度来讲，任何社会都可能交替地存在两个状态和两种性质有别的社会秩序。两种状态存在的根本区别在于，在正常状态下，社会的各成员之间尽管也存在重重的冲突和矛盾，但总体上讲，社会处于一种和谐有序之中，绝大部分社会成员的生命、财产以及各种宪法权利都能得到法律保障；而在紧急状态下，原有的和谐的宪法秩序受到威胁甚至已经被破坏，公民的生命、财产和各种自由遭到了重大威胁，死亡和动荡是这种状态下社会的经常现象。基于这样的一种本质区别，宪法对于两种状态下的国家权力和公民权利分配采取了不同的方式。在正常状态下，可能侵犯公民的宪法权利的主要敌人是国家权力，因而在正常状态下，宪法通过权力分立的方式将国家权力的行使限制在特定的范围并设计一系列程序来捆绑其手脚——此时公民享有最大限度的宪法自由。
但在紧急状态下，国家权力的分配及运行和公民基本权利的享有与正常状态时存在巨大差别。具体而言，紧急状态需要权力高度集中行使，能够迅速做出反应并下达命令，这种权力带有“专制”的色彩，而公民基本权利的行使则受到多重限制，社会资源必须随时听从权力的调遣。紧急状态法就是要形成这样一种满足应对紧急危险需要的权力分配，所以，从调节的社会关系来看，它实际是在规范国家权力和公民权利以及国家权力相互之间的关系，因而对紧急状态中的国家权力和公民权利予以分配的“紧急状态法”应该是一部宪法性法律。
紧急状态法的法律部门属性决定了关于这一立法的权限归属。从我国的立法权分配体系来看，《立法法》规定全国人大排他性的享有关于“刑事、民事和国家机构”的立法权。作为对公民权利和国家权力重新分配的紧急状态法，唯有全国人民代表大会才享有立法权。据悉，卫生部正在组织专家制制定“突出公共卫生文件应急条例”，规范突发公共卫生文件的报告和处理事项。勿庸置疑，这是对紧急状态的一种积极的立法反映，表明了政府部门试图将部分紧急状态的处理纳入法治的轨道，但无论从立法权限和法律位阶上讲，这一立法尝试都有待商讨。
第二， 紧急状态下宪法的效力问题。
在现代宪政国家，宪法是营造一国宪政法律秩序的首要文件。为了全面的调节不同社会情势下公民与国家的关系，一国宪法必须对正常状态和紧急状态的情况予以全面考虑。从内容上来看，现代国家的宪法都或明或暗的承认了正常状态和紧急状态的差别——比较明显的将二者予以区别的代表宪法是委内瑞拉宪法，它专辟一章规定紧急权力，区别较为含糊的则有中国的现行宪法和美国宪法等等。从人类历史来看，紧急状态不时出现，但社会秩序的和谐还是胜过混乱，秩序超过失序。所以，现代宪法绝大部分内容是针对正常状态下的社会情势，而且规范设计上充分体现了宪政的价值追求——权力分配追求相互限制，公民权利保护最大化。但是，当突发事件威胁正常生活秩序使紧急状态出现时，正常状态下的权力权利分配格局便失去了社会基础。正常状态不复存在时，正常状态下的权力和权利构造便需要有所改变。如是，一个尖锐的问题便被提了出来：紧急状态时的法是否依旧发生效力？如果部分内容将失去效力，这部分内容是什么？
显然，紧急状态虽为任何国家都会面对的事实，但唯有宪法对之予以规范之后才存在合宪法的依据，所以，宪法关于紧急状态的若干规定不仅在紧急状态时不失效，反而是采取紧急对抗措施的宪法依据。而对于有关正常状态下的国家权力和公民权利分配秩序，由于紧急状态对正常状态的冲击甚至替代，相关的宪法条款的效力自然会受到若干限制。但是必须注意的是，紧急对抗措施的实施旨在摆脱紧急事件的干扰回归到正常状态，因而立国的宪法精神自然不得有任何改变。
至于宪法关于正常状态的国家权力和公民权利的分配，当有所改变。在紧急状态中，紧急命令在效力上甚至高于国家立法机关的部分立法，从而使立法权在事实上发生转移，而行政权和司法权也会发生更迭，并都趋向于集中在一人之手。如1981年尼泊尔宪法规定，如果国王认为，整个尼泊尔或其任何一部分处在紧急状态中，国王可以宣布“1、中止执行本条以外的本宪法的一切条款或某些条款中的某些内容；2、赋予全国评议会、其他政府机构当局的、或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均归国王本人掌握”。在紧急状态中，公民的权利实事上受到诸多限制，许多国家的宪法也明文规定可以限制甚至中止公民的部分宪法权利。如意大利宪法，韩国宪法以及西班牙宪法规定，在紧急状态时，宪法关于平时局势的规定，其效力都有所限制，有的甚至被中止。从中国抗击SARS的情况来看，相关的立法权、公民的人身自由、住宅不受侵犯等宪法权利都有所转移和限制，这当然是成功采取紧急对抗措施所必需的，在关于紧急状态的修宪和立法中，我们应该充分考虑这些情况，使紧急状态中国家权力的分配和公民权利限制获得宪法和法律依据，防止紧急权的滥用甚至恶用。
第三， 紧急权的制约问题。
紧急权作为紧急危险存在时采取紧急对抗措施的组织和命令权，自然属于国家权力的范畴。紧急权的存在，仰赖于紧急状态的出现，其首要目标是采取高效率、迅捷的对抗措施消除紧急危险。因此，客观上紧急权的设置要摆脱正常状态下分权和分工所造成的种种限制和制约，成为一种“专断”行使的权力。因而，紧急权可能集正常状态下的立法功能，执行功能甚至司法功能于一体，成为一种集合权力。因而，紧急权是一种极具危害性的权力，如果对其限制不得力，轻则导致紧急权的滥用——破坏法治侵犯人权，重则产生紧急权的恶用——被利用为政变的手段。具体而言，紧急权的威胁体现在两个方面，一是紧急状态中紧急权非法行使侵犯公民权利和国家利益；二是紧急状态消失后，把持这种紧急权的人可能仍会继续运用这项权力为自己谋利。因而，紧急权的制约是项必备的宪政制度。
根据紧急权危胁的两种具体表现，可以通过两种途径来加以限制。一是赋予公民紧急对抗权。一般而言，紧急权的行使应该遵从合法性原则。当紧急权的行使抛弃了法定的程度并突破法律设定的范围和目的时，必然会产生紧急权非法行使的问题，而这种非法状态的权力必将侵犯公民的权利。赋予公民紧急对抗权，可以限制紧急权的滥用。如1949年德国基本法就宣布所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。而菲律宾1986年宪法则赋予公民通过向最高法院请愿的方式来对抗。
二是将紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权予以分立。从内容上来讲，紧急权主要包括紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权。如果紧急状态的宣布和采取对抗措施的权力集于一个机关或者一人之手，则极易造成紧急权的滥用。当权力当局发现其政权的国民基础动摇时，很容易利用紧急权的手段对合法的结社或者政治运动予以镇压。如果有人可以任意的通过宣布紧急状态并采取对抗措施来谋取政治利益，那么可能所有的情形都会变成一种紧急状态。所以哈耶克说：“任何人或任何机构只要能够通过宣告紧急状态而攫取到这种紧急状态的权力，那么该人或该机构便是真正的主权者。”1
因而，必须将紧急状态宣告权与采取紧急对抗措施的权力予以分立。哈耶克建议说：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”2这种权力分立的方案，抓住了人们贪恋权力的心理缺陷。的确，没有任何机构心甘情愿的失去自己的所有权力而只保有一种单一的宣告权。因而，这种限制措施较为可行。就中国的宪政体制而言，宪法赋予了全国人大较为充分的紧急状态宣告权，而国务院则是一个忠实地执行者。根据这一现有的宪政体制，我们显然应该赋予全国人大及其常委会以紧急状态宣告权，而国务院则享有采取紧急对抗措施的一切必需手段。
第四， 紧急状态下权利的限度问题。
根据古典的宪政理论，自然状态下的人们享有充分的自由、生命和财产权利，但却由于缺乏一个维持秩序的公力机构而陷入到混乱之中，每个人朝不保夕。这显然是一种紧急状态。为了应对这种紧急状态，每个人都交出一部分权利形成公共权力并组建了政府，以维持社会秩序。政府和公共权力存在的价值就是维持一个和谐的社会秩序，最大限度的保护公民的权利和自由。有限政府的存在使人类社会进入到和谐有序的正常状态。在这一状态中，公民享有最大限度的自由和权利。当紧急事件危及甚至对正常秩序造成既定侵害时，为了应对这种紧急危险，必然需要一种集中、强化和扩大化的行政权或军事权，而国家权力的任何扩大趋势，都将导致公民权利和自由的损失。因而，在紧急状态下，公民必定会失去一些法定权利。如德国魏玛宪法规定，为了应对紧急状态“联邦总统得临时将本法第114条、115条、117条、118条、123条、124条及153条规定的基本权利的全部或一部停止之。”但是，在紧急状态中应当中止公民哪些方面以及多大范围的宪法权利，是任何一个追求保障公民权利和自由的宪政国家必须面对并应加以妥善解决的问题。
就各国的宪政实践来看，紧急状态下受限制权利的范围大多包括人身自由、居住和迁徙自由住宅不受侵犯，通信自由、结社自由、言论自由，罢工权等方面。一些国际性的人权公约对紧急状态下人权的最低标准作了明文规定。如1976年生效的联合国《公民及下政治权利国际盟》、1953年生效的《欧洲人权公约》以1969年生效的《美洲人权公约》就规定在紧急状态下不得剥夺公民的部分基本权利，这些基本权利主要包括生命权，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隶的自由，不受有溯及力的法律的约束、思想、信念和宗教的自由。作为世界人权公约的批准国之一，我们在紧急状态立法过程中必须尊重这些公约的要求。
另外，在中国，公民知情权的法律保护极为重要和紧迫，特别在紧急状态中。广州出现SARS病例的早期，曾经出现了多次抢购风波。这些抢购风波一度使全国的部分药品处于短缺状态，严重干扰了社会秩序。究其有因，在于公民对SARS缺乏足够的了解和认识，而造成这种局面与政府当局信息公开制度建设落后有关。事实上，在部分省市出现过欺骗民众的现象。鉴于此，在紧急状态立法中，除了尊重有关公约的要求外，特别保护公民的知情权应是一个重要方面。掩盖真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理。
除了以上几个重要问题外，在制定紧急状态法时，紧急命令的事后效力和公民部分权利受到法定限制的补偿和非法侵害的补偿和赔偿问题，也是应该考虑的方面。在紧急状态中，紧急命令的效力在法律之上，但在紧急状态消失之后，这些在制定时缺乏民主性的命令是否还要发生效力，值得商讨。从现代宪政的精神和紧急命令的针对性来看，在紧急状态消失后，紧急命令当然没有存在的事实依据，而且现代民主之要求正常状态的国家立法由民选的代议机构掌控，因而，紧急命令应该在事后失效。当然为了节约资源，立法机构可以在紧急命令的基础上来制定相关内容的法律，也可以对其效力予以追认。
国家的补偿和赔偿问题对于单个公民的生活影响甚大。对于公民的非法侵害，当然应该赔偿，这在我国的法律制度中已得到确认。与此次相比，关于补偿方面的立法则有些滞后。各地方政府的补偿标准比较低，客观上侵犯了公民的财产权。所以，紧急状态立法应该在这方面有所作为。对公民的补偿应该合理和充分，否则将会不公平把社会风险转嫁到少数公民身上。


附作者简介：
秦前红：法学博士，武汉大学法学院教授。
叶海波：武汉大学法学院硕士研究生
1哈耶克：《法律、立法与自由》，第451页。
2 同上，第451页。