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立窑水泥企业质量管理规程

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 16:15:59  浏览:8243   来源:法律资料网
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立窑水泥企业质量管理规程

国家建筑材料工业局


立窑水泥企业质量管理规程
国家建筑材料工业局



第一章 总则
第一条 为加强立窑水泥企业质量管理,不断提高产品质量,特制定本规程。
第二条 企业领导要牢固树立“质量第一”和“为用户服务”的思想,积极推行全面质量管理,运行现代化管理方法和新技术,提高企业素质,健全质量保证体系,把管理、技术和其他措施紧密结合起来,加强生产过程中的质量控制,切实做到“事先控制、层层把关”。确保原燃材料
、半成品、成品都符合技术标准。
第三条 企业必须严格执行《水泥国家标准》和《工业产品质量责任条例》。不合格水泥或废品水泥出厂,属重大质量事故,对重大质量事故必须严肃处理,要追究企业负责人和直接责任者的责任。富裕强度不合格,属未遂质量事故,企业要及时查明原因。
第四条 为严格执行国家标准,企业要按本规程的规定建立健全质量管理机构、制度和各级质量责任制。企业的产品质量首先由厂长负责,企业内部的奖金分配必须体现“质量第一”的方针,要与工作质量、产品质量挂构,使质量具有否决权。各级建材行业主管部门和质量监督检验机
构要加强对企业产品质量的监督检查,督促企业执行本规程的规定。

第二章 质量管理机构
第五条 化验室的机构设置:
各企业都要建立完整的化验室。化验室由厂长直接领导。化验室内设生产控制组、化学分析组和物理检验组等,负责水泥质量检验、质量管理和质量监督。
第六条 化验室人员配备:
化验室应配备专职主任、工艺技术人员、质量统计员、质量值班员、检验员。
化验室检验人员的编制(不包括化验室领导和技术人员在内)按下列范围配备:
年产一万吨左右的厂不少于12人。
年产二万吨左右的厂不少于16人。
年产四万吨左右的厂不少于20人。
年产八万吨左右的厂不少于25人。
年产十二万吨左右的厂不少于30人。
年产二十万吨左右的厂不少于40人。
年产三十万吨左右的厂不少于50人。
化验室检验人员须经专门培训,严格考核,领到操作合格证后方准顶岗操作。化验室人员要相对稳定,化验室主任的任免要报上一级主管部门备案;技术人员和质检人员的调动必须经化验室主任同意并报厂长批准。
第七条 化验室的职责:
(一)严格执行国家标准,确保出厂水泥全部合格,并留足富裕强度。
(二)根据生产水泥的品种、标号,制定完成指标的措施和管理办法,制定合格的配料方案,建立合理的质量控制项目(包括控制点、检验项目控制指标、检验次数等)。当发现原料、燃料、半成品、成品质量不符合要求时,要及时采取有效措施,调整有关控制指标,确保质量符合要
求。
(三)做好原料、燃料堆场(库)和生产工序的现场质量管理工作。质量值班人员应负责当班的质量管理工作,确保各项质量控制指标的完成。质量值班员要经常到现场检查,如发现原料、燃料、材料有混杂,违反质量要求进行生产操作,不合格水泥出厂等情况,有权制止。制止无效
时可越级上报。
(四)做好原料材料、半成品和成品的质量检验工作,及时提供准确的检验数据。
(五)应用数量统计等方法,掌握质量波动规律,不断提高预见性和防范能力,使生产全过程始终处良好的管理状态。
(六)围绕产品质量、品种等开展科研工作。
第八条 化验室的权力:
(一)监督、检查各生产工序,制止影响产品质量的违章行为。
(二)评价各车间(部门)、工序的产品质量,并依此提供质量方面奖惩的依据。
(三)向上级汇报质量情况,提出并坚持正确的管理措施,预防和扭转质量失控状态。
(四)有权制止不合格水泥或废品水泥出厂。有权向上级有关部门反映情况。企业领导和各级主管部门要支持化验室行使业务职权,不得无理干预,更不得借故打击报复,违者必究。

第三章 质量检验制度
第九条 结合企业的实际情况,制订企业质量管理实施细则,生产流程控制图表,原燃材料、半成品和成品的技术条件,质量分析报告制度,化验室内部管理制度(包括职责范围和岗位责任制),仪器设备的维护、使用、校验制度,抽查对比制度,标准溶液复标制度,业务培训和考核
制度,技术档案、资料、报表管理制度等。
第十条 重要设备、仪器、试剂的检查、维修校验制度:
(一)化验室仪器、设备必须符合技术标准。要建立设备档案,分机记载购置、使用、校验、维修、更换情况。
(二)抗压、抗折试验机每年必须校验一次,误差应小于2%。其它各种测试仪器设备在使用前都要检查、调试,使各参数符合 标准。新夹具、标准筛、面积仪等仪器在使用前必须经过对比校验,并保存一只标准筛供校正用。
(三)试体的养护条件,必须按标准严格控制,尽量缩小温差范围,水温控制在20±1℃。
(四)化学分析用的仪器、试剂要符合GB176-87《水泥化学分析方法》的要求。标准试剂要专人配制和检查,统一使用国家水泥质量监督检验中心的标准样品。
第十一条 抽查的比制度:
(一)企业应定期向地方水泥质量监督检验机构送样,进行对比检验,不断提高检验水平。
(二)为了确保检测数据的准确性和复演性,对各试验岗位要组织经常性的密码抽查及操作考核。
抽查次数;生产控制岗位要每班抽查校对;
化学全分析岗位每人每月不少于2个样品;
单项物理试验岗位每人每月不少于4个样品;
强度试验岗位每月不少于2个样品。
(三)水泥胶砂强度检验方法,用于水泥中的石膏和硬石膏的化学分析方法,水泥化学分析方法,煤的工业分析方法等均应严格执行国家标准。
(四)试验允许误差如下表:
试验允许误差表
允许误差 范围 同一试验室 不同试验室 误差类别
试验 项目 不大于(%) 不大于(%)
水泥比重 2 2 相对误差
水泥比表面积 3 5
水泥细度 10 15 相对误差
标准稠度用水量 3 5 相对误差
凝结时间 15 15
抗折强度 7 9 相对误差
抗压强度 5 7 相对误差
生料细度 0.5 _ 绝对误差
水 份 0.5 _ 绝对误差
生料碳酸钙 0.25 _ 绝对误差
生料氧化铁 0.15 _ 绝对误差

(五)化学分析允许误差,参照GB176-87《水泥化学分析方法》、《水泥原料快速分析》及GB212-77《煤的工业分析方法》的规定执行。
第十二条 技术档案资料的管理和报表上报制度:
(一)生产控制、化学分析和管理检验要建立统一的原始记录和分类台帐,以顺序编印页码,按月装订成册,由专人保管。检验数据填写必须清晰,不许涂改。当笔误时,在错数旁划“×”,在其旁边再写上正确的数字,加盖私章或签署姓名和日期。
(二)每月要有产品质量分析小结,全年要有质量工作总结。
(三)质量月报及年报要按统一表式,每月15日前报各级主管部门及质量监督检验机构。
(四)技术文件必须妥善保管,上级发布的各类有关质量问题的通报和文件,必须认真学习并复制存档。
第十三条 质量事故分析、处理、报告制度:
(一)出现重大质量事故,企业应立即通知用户停用,并负责退、换、补。
(二)不合格品或废品已用于工程的,企业要主动合同有关部门采取补救措施,确保工程安全。
(三)企业要及时查明重大质量事故原因,在7天内写出书面检查,报省(自治区、直辖市)、地(市)主管部门。
(四)因水泥质量造成工程事故和重大伤亡事故,企业的厂长和直接责任者要按《中华人民共和国型法》第87条规定承担法律责任。
(五)严格执行废品出厂罚款和不计产量、产值的规定。
(六)出现重大质量事故的企业,除对领导和当事者严肃处理外,还要责令企业限期停产整顿,直至吊销化验室合格证或生产许可证。
第十四条 业务培训和定期考核制度:
(一)提高企业职工的文化、技术素质和TQC基础知识,是提高产品质量的重要环节。每年要制定培训规划。
(二)每年要对检验人员进行技术、业务(包括理论和操作)和TQC知识考核,考核成绩作为提职、提薪的依据之一。

第四章 矿山和原燃材料
第十五条 要加强矿山的管理,执行《水泥企业矿山管理规程》,坚决贯彻“采剥并举,剥离先行”的原则。
第十六条 矿山要实行计划开采。对质量不同的矿石要分别开采和存放,按化验室的指定比例搭配使用。根据需要可配备专职矿山质量检验员,监督、检验矿石的开采的搭配,保证进厂矿石的质量。
第十七条 企业要根据生产规模设置原燃材料堆场,进厂的原燃材料要分批、按质分别堆放,坚持先检验,后使用的原则,供销部门要严格按照化验室提出的质量要求组织原燃材料进厂。质量变化较大的原燃材料,要有均化场地和手段。
第十八条 进厂煤的质量应满足生产工艺要求。对燃料供应确有困难的地区,可试用低质煤的工艺技术。
第十九条 混合材质量及检验方法应符合技术标准,其掺加量必须控制在国家规定的范围内,严禁乱掺。凡初次使用新混合材。必须经过试验,报省级建材行业主管部门批准后方准使用。
第二十条 石膏及硬石膏的质量应符合技术标准。
第二十一条 要重视原燃材料、半成品和成品储库(包括料棚和堆场)的建设,其库存量不能低于以下规定:
石灰石15天(有矿山的厂为3天),粘土7天,铁粉20天,石膏20天,混合材10天,燃料十天,生料4天,熟料7天,水泥7天。

第五章 半成品
第二十二条 生料质量是熟料质量的基础。配料要准确,计量要严格,操作要精心,力求生料成份均匀稳定。
出磨生料要求:每小时取样测定CaCo3、细度各一次,二小时测FeO3、含煤量一次。碳酸钙滴定值合格率达到60%以上(波动范围±0.5%);氧化铁合格率60%以上(波动范围±0.20%);细度合格率87.5%以上,0.080毫米方孔筛筛余量小于10%,
0.20毫米方孔筛(900孔筛)筛余量小于1.5%。半黑生料或全黑生料,要增加含煤量的测定和控制,合格率80%以上(波动范围±0.5%)。
第二十三条 出磨生料不得直接入窑,由化验室指定入库。要采取均化措施,确保入窑生料成份均匀稳定,入窑生料每小时取平均样测定一次,碳酸钙滴定值合格率应达到80%以上。
第二十四条 入窑生料配煤计量要准确,生料流量波动应小于±4%,煤流量波动应小于3%。料、煤流量要每小时测定一次。掺加矿化剂的企业,要增加相应的检验项目,矿化剂的掺入必须均匀准确。
第二十五条 严格控制入磨物料的粒度和水份。
粒度:石灰石小于20毫米,熟料、石膏小于30毫米。
水份:开流磨石灰石小于1%;粘土小于1.5%;混合材小于2%;入磨煤小于4%。
第二十六条 严格控制入窑煤的粒度,合理选择煤的粉碎设备,加强粹煤系统管理。确保无烟煤粒度小于5毫米,并且小于3毫米者占90%以上,烟煤粒度可适当放粗。
第二十七条 使用生料稳流装置及料球制备新技术。料球水份要适宜,每种原料水份确定后,水份波动范围±0.5%;颗粒均齐,5 ̄15毫米的占90%以上;热稳定性好,950℃高温下湿球爆裂率小于10%(料球内部孔隙大于27%);料球水份一般控制在13%左右,料
球耐压强度500克/个以上。
第二十八条 提高熟料质量是确保水泥质量的关键。必须稳定立窑热工制度,抓住底火这个中心环节,确定风、料、煤等合理技术参数,提高操作技术。
熟料质量应达到下列指标:
机械化立窑:出窑熟料游离氧化钙含量小于3.0%,烧失量小于1.0%,熟料平均标号达到525号以上。
普通立窑(包括简易立窑):出窑熟料游离氧化钙含量小于3.2%,烧失量小于1.5%,熟料平均标号达到480号以上。
熟料实际平均标号的计算方法按原建材部水泥局(79)材水字63号文规定执行。
第二十九条 熟料强度的检验要做到:
(一)出窑熟料每小时应取平均样一次,取样应有代表性。
(二)从取样到成型不得超过两天。
(三)二台窑以上的企业每天应分窑测定一次熟料强度。
(四)使用全国统一的ф500×500毫米试验小磨。
(五)比表面积控制在3000±100平方厘米/克。
第三十条 熟料的三个率值要合理稳定,缩小熟料强度标准偏差。
饱和系数(KH)控制范围:目标值±0.020,合格率70%以上。
硅酸率(n)、铝氧率(P)率制范围:目标值±0.10,合格率85%以上。
第三十一条 出窑熟料由化验室提定入库储存,不得直接入磨。入磨熟料必须经过搭配均化,温度不得超过80℃。
第三十二条 认真加强水泥磨头配料计量管理,确保水泥配合比标准。
出磨水泥质量要求:细度每小时测定一次,合格率大于87.5%(波动范围±0.5%)或比表面积合格率大于87.5%(波动范围±150平方厘米/克);SO3每二小时测定一次,合格率大于60%(波动范围±0.2%);混合材掺加量按国家标准严格控制,至少要低于
标准规定数2 ̄3%,安定性合格率达到80%以上。
第三十三条 出磨水泥必须送入化验室指定的库内均化后,由化验室通知包装。不允许上入下出,也不允许在磨尾直接包装或直接散装出厂。
第三十四条 半成品的主要质量指标,连续三小时以上或连续三次检验结果不合格,属于质量事故,化验室应及时组织事故分析,并报厂长迅速处理。

第六章 出厂水泥
第三十五条 出厂水泥质量必须按国家标准严格控制,经检验合格后,由化验室专管人员通知出厂。各种标号的水泥除符合国家标准外,28天耐压强度应富袷.55兆帕(25公斤/厘米2)。
第三十六条 出厂水泥检验样品,允许在水泥成品库或包装机口按规定方法取样,若安定性不合格,要在成品库重新取样检验。
出磨水泥的检验,属于企业内控检验,其数据不准作为出厂水泥的检验数据。
第三十七条 散装出厂水泥取样应在装车(船)过程中连续取样,不准以出磨水泥检验数据代替出厂水泥检验数据。
第三十八条 出厂水泥的密封样,要按规定妥善保管,防止样品受潮。不允许以任何理由调换或提前倒掉。若用户对水泥质量提出异议时,在规定的期限内发现样品受潮、调换或丢失,则该编号水泥按不合格处理。
第三十九条 出厂水泥的质量控制要求:
(一)出厂水泥合格率100%。
(二)28天耐压富裕强度合格率100%。
出厂水泥28天抗压强度目标值和标准偏差值,按下列规定执行:
目标值≥水泥国家标准规定值+富裕强度2.55兆帕(25公斤/厘米2)+3S。
标准偏差S≤1.68兆帕(16.5公斤/厘米2)。
(三)按计划标号生产,不允许碰标号。
第四十条 水泥包装标志必须齐全,无标志水泥出厂按不合格处理。
化验室要建立袋重的抽查制度。每班至少随机抽检10袋,其净重必须合格,并做好记录。
水泥包装用纸袋要符合标准要求,包装水泥温度应控制在90℃以下,要想方设法减少包装破损。
第四十一条 试验报告应按国家标准规定及时寄发,R型水泥3天结果应在7天内报出。
第四十二条 出厂水泥在企业成品仓内存放一个月以上,须重新在成品库取样检验,确认合格后方准出厂。受潮结硬者,不准出厂。
第四十三条 水泥安定性不合格或某项品质指标达不到国家标准的袋装或散装水泥,一律不准借库存放,否则按废品或不合格品处理。
外单位在水泥厂内建设的由企业负责管理的专用仓库,水泥厂的专用码头和铁路中转站与企业水泥库同等看待。
第四十四条 出厂水泥每编号的吨位数量(按上级主管部门下达的年度计划产量)规定为:
年产2万吨以下的企业,不得超过50吨和三天产量为一个编号;
年产2-4万吨的企业,不得超过100吨为一个编号;
年产4万吨以上-10万吨的企业,不得超过200万吨为一个编号;
年产10万吨以上-30万吨的企业,不得超过400吨为一个编号;
年产30万吨以上-50万吨的企业,不得超过600吨为一个编号。
第四十五条 企业因试验条件、仪器设备或人员操作等原因造成试验结果不准确,经省级建材主管部门批准,可将封存样送省级水泥质量监督检验站复检,以一次复验结果为准。企业不得擅自启封试验,否则按不合格水泥处理。
第四十六条 建立和坚持访问用户制度,企业每年至少要信访、走访有代表性的用户一次,主动、广泛征询对水泥的品质性能、包装质量、装运情况及执行合同等方面的意见,及时反馈,采取措施,迅速改进。

第七章 附则
第四十七条 本规程适用于所有立窑水泥生产企业。旋窑地方水泥企业,可参照本规程一、二、三、六章执行。矿山、原燃材料、半成品的质量管理可参照《大中型水泥企业质量管理规程》执行。
第四十八条 各地建材管理部门和地方水泥企业,应参照本规程的规定,制订出质量管理细则。
第四十九条 本规程由国家建材局负责解释。
第五十条 本规程一九八八年一月一日起执行,原《小水泥企业质量管理规程》同时废止。



1987年8月1日
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湖北省人民政府关于印发《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》的通知

湖北省人民政府


湖北省人民政府关于印发《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》的通知
湖北省人民政府


通知
现将《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》印发给你们,望遵照执行。
行政执法监督检查工作是各级政府的重要职责之一,实行持证执行公务制度,对于促进行政执法监督检查工作的经常化、规范化、制度化,加强廉政建设,密切党和人民群众的联系,维护政府的形象和威信,有着重要的意义。各地各部门要加强对证件管理工作的领导,在认真清理和审
查行政执法主体资格的基础上,开展行政执法证件和行政执法监督检查证件的管理工作,抓好行政执法人员的综合法律知识、专业法律知识以及职业道德的培训,实行持证执行公务制度,把行政执法监督检查工作真正纳入法制轨道,促进依法行政。

湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法
第一条 为加强行政执法政件和行政执法监督检查证件的管理,规范行政执法行为,督促行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《湖北省行政执法监督检查暂行规定》,制定本办法。
第二条 本办法所称的行政执法证件(含委托行政执法证件,下同),是表示行政执法人员依法对一定范围内的公民、法人和其他组织实施行政管理的资格证明。
本办法所称的行政执法监督检查证件,是表示行政执法监督检查人员依法对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动实施监督检查的资格证明。
第三条 本办法所称的行政执法机关,包括全省各级人民政府及其所属工作部门,承担有行政执法任务的国家有关部门所属驻鄂机关,以及法律、法规授权或被委托行使行政执法职权的组织。
第四条 本省行政区域内所有行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人及其所在单位,均应执行本办法。
行政执法人员和行政执法监督检查人员必须示证执行公务。对执行公务中不出示证件的,被管理或被监督检查的单位和个人有权拒绝。
第五条 颁发行政执法证件和行政执法监督检查证件之前,必须对持证人进行法律知识培训。培训工作由县(含县级市、省辖市的区、林区,下同)和县以上政府法制工作部门或发证机关承担。
第六条 行政执法证件的持证人,必须是行政执法机关依照职责分工,直接承担行政执法任务的在编人员。
委托行政执法证件的持证人,必须是行政执法机关试用期满考核合格的聘用人员或受行政机关委托直接从事委托范围内行政执法工作的人员。
前两款规定的持证人必须掌握有关法律、法规、规章和本部门的业务知识,忠于职守,秉公执法,并经过培训考试取得合格证书。
第七条 法律、法规规定有专门执法证件的,其行政执法证件由法律、法规授权的颁证机关制发。证件使用部门应将证件样式、持证人员证件编号造册送本级人民政府(行署)备案。有特殊原因不宜将持证人员证件编号造册的,经本级人民政府(行署)同意,可免于造册。
行政规章直接规定有专门执法证件的,其行政执法证件由规章授权的颁证机关制发。各级行政执法部门在申办执法证件前,应将执法依据、处罚种类、证件样式、持证人员基本情况、证件编号造册报县级以上人民政府审查备案,经认定行政执法主体资格合法后加盖审核专章,方可逐级
向颁证机关申办。
前两款证件的申办、管理和对违规处罚等具体工作,由法律、法规、规章规定的部门承担。证件的监督和审查、备案的具体受理工作由各级人民政府(行署)法制工作部门承担。
第八条 法律、法规、规章没有授权可以颁发执法证件的部门,其执法人员的行政执法证件由省或地、市、州、直管市、林区人民政府(行署)按全省统一样式制发,加盖颁证机关行政执法证件专用章,并按下列程序颁发执法证件:
(一)省人民政府各行政执法部门和承担行政执法任务的国家有关部门所属驻鄂机关的执法人员行政执法证件,由省人民政府统一制发;
(二)地、市、州及直管市、林区行政执法部门的执法人员行政执法证件,由本级人民政府(行署)统一制发;
(三)县和县以下行政执法部门的执法人员行政执法证件,由县人民政府审查批准后报地、市、州人民政府(行署)统一制发。
发证领证具体工作由各级人民政府法制工作部门和政府各行政执法部门法制工作机构承担。
第九条 受行政执法机关委托从事行政执法的人员,由委托机关持行政执法委托书向本级人民政府(行署)申请颁发全省统一样式的委托行政执法证件。
委托行政执法证件的颁发程序与第八条相同。
第十条 行政执法监督检查证的持证人,必须是县级以上各级政府(行署)及其行政执法部门中从事行政执法监督工作的有关负责人及工作人员;县级以上人民政府(行署)根据需要聘请的其他行政执法监督检查员。
行政执法监督检查员必须忠于职守,作风正派,办事公正,熟悉法律、法规和行政执法业务工作,有较强的行政管理能力和工作经验。
第十一条 行政执法监督检查证件由省人民政府统一制发,套印省人民政府印章,加盖湖北省人民政府行政执法监督证件专用章。具体工作由省政府法制办公室承担。各地、市、州、县行政执法监督检查证件由政府法制工作部门逐级申报办理。省政府各行政执法部门及其直属机构,以
及负有行政执法任务的国家有关部门所属驻鄂机关,以部门为单位直接向省政府法制办公室申报办理。
第十二条 行政执法证件和行政执法监督检查证件按国家或省物价、财政部门核定的价格收取工本费。
第十三条 行政执法证件和行政执法监督检查证件实行定期验审制度。持证人员所在单位应当根据发证机关的统一要求,经本级人民政府(行署)法制工作部门备案后,将证件报送验审,并加盖证件验审专章。逾期未验审或者经验审注销的证件一律不得使用。
第十四条 行政执法证件和行政执法监督检查证件如遗失、损坏,持证人应立即向颁证机关报告。颁证机关审查核实后,应当声明作废,并给予补发。
持证人调离原工作岗位或不再直接承担行政执法、行政执法监督检查任务时,颁证机关应收回证件,持证人应主动交还证件。
第十五条 行政执法证件和行政执法监督检查证件必须在持证人员职权范围内、执行公务时使用。对有下列行为之一的持证人员,颁证机关应视情节轻重给予批评教育,限期改正;暂扣或吊销其行政执法证件或行政执法监督检查证件,移交有关机关进行查处;对伪造、冒用行政执法证
件或行政执法监督检查证件从事违法活动,构成犯罪的,提请司法机关依法追究刑事责任:
(一)越权使用行政执法证件或行政执法监督检查证件的;
(二)涂改、转借行政执法证件或行政执法监督检查证件的;
(三)玩忽职守的;
(四)滥用职权,违法违纪,以权谋私的。
第十六条 本办法应用中的问题,由省人民政府法制办公室负责解释。
第十七条 本办法自颁布之日起施行。凡不符合本办法的规定所持有的一切行政执法证件和行政执法监督检查证件,自1996年7月1日起一律停止使用。
附件(略)



1996年1月23日
市场经济下行政法的效率职能

2000年11月24日 14:10 作者:关保英

提要 理论界关于行政法的职能的研究取得了很大成就。近年来涌现了一系列关于行政法职能的理论,各理论都有一定道理,然而,作为对现代行政权和现代行政管理活动起作用的行政法必须承担的效率职能却鲜有研究。行政法的效率职能要求行政系统确立新的价值体系、确立新的体制结构、确立新的技术知识分系统、确立新的行政过程、确立新型人际关系。

关键词 行政法的职能 效率 法律表现 市场经济

作者 关保英,中南政法学院公安与行政法系副教授。

* * *

所谓行政法的效率职能是指行政法在对行政权的全面作用和调适过程中,促使行政权效率化、效能化、明显社会效果化的职能。它是对行政法传统的控权职能、程序职能等职能的必要补充。从发达国家的行政法制实践看,20世纪中期后,不单单强调行政法的民主性、程序性,更重要的在于突出行政法的科学性和超前调控性。一方面是由行政的迅速发展所决定的,另一方面也是由国家管理中的权利义务的新取向所决定的。最根本的决定因素在于社会结构和经济模式以及经济参与主体的自由意志。众所周知,本世纪五六十年代以后,世界一体化的经济市场逐渐形成,传统的劳动价值理论被劳动和信息双重价值论所取代。就是说,在当代不仅劳动决定价值,而且信息也决定价值。使整个社会生活和经济生活有了显著的信息色彩。为了适应社会和经济生活的新变奏,行政管理不得不发生一场革命。50年代产生于美国的X理论和Y理论以及60年代在日本出现的Z理论就生动地体现了这场革命的实质。显然, 对行政权进行约束和限制的行政系统的外壳已难以容纳新的行政权和行政管理的内核。其立法机关不得不对原来的行政法规进行修改和废止,补充和制定新的行政法规。在一些单行性的行政法律文件中确立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“时效制度”、“简易程序制度”、“紧急处理制度”等等。这些制度集中到一点就是促使行政权具有高度的、规范化的效率模式。可以毫不夸张地说,效率职能已成为各发达国家行政法的基本职能。

一、市场经济下行政法效率职能的科学内含

行政法的效率职能不但是市场经济的必须要求,而且有相对完整的科学内含。以市场经济下政府职能和行政管理的状况而论,行政法的效率功能有如下强烈要求。

其一,效率功能要求行政系统确立新的目标——价值目标。任何行政系统或行政机构都以一定的目标为存在的前提。行政目标甚至是行政体系和行政机构的决定因素,它赋予了行政权独有的特性,决定了行政活动的原则、行政机构的组织体系等。同时,行政机构处在一定的社会、经济、文化、政治、民族等环境中,无论机构总体还是机构中的个人都受这些环境的影响和制约,因而形成了相对独立的价值体系。为了使这种目标和价值体系适应政府大系统,国家往往制定一系列的法律规范将其确定下来并形成定式。我国传统的行政系统目标价值体系既是由历史延续下来的,又是计划经济的产物,更是行政法程式化、权威化、一统化功能的必然结果。市场经济下行政法的效率功能要求确立新的目标——价值体系。其基本含义是:以政府责任法和公务员权利义务立法确立新型的行政系统与社会以及经济、文化诸事务的关系形态,使行政系统的目标具有服务、统筹等属性,使政府行政价值以市场为基本观念。

其二,效率功能要求确立新的体制结构。行政体制结构是指行政系统的分层、分工和相互协作关系。包括权责关系、信息技术流通关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等。科学合理的体制结构是机构是否高效工作的关键。以前我国行政机制结构弊端很多,正如全国人大和国务院多次指出的,机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、职责不明、权责不清、踢皮球等。这些弊端导致了两个结果:一是机构消耗过大,即总体行政开支和职员的个人消耗。据财政部公布,这两项开支近年来呈上升趋势。二是机构不能高效工作,使得行政管理职能难于实现,甚至一些机构的存在已成为一种社会负担。目前这种行政体制结构恰恰是行政法效率功能的对立物。那么,依效率功能新建立的行政体制结构应当一则具有较少的规模,机构数和职员数都应少而精;二则机构层级应当少,不能有较多的中间环节;三则行政机构的工作过程和流程关系应当短而有序,等等。新的体制结构的确立应与行政组织法的完善同步。就是说,通过有关的行政组织法实现体制结构上的效率化。

其三,效率功能要求在行政系统内部确立技术知识分系统。现代行政系统越来越朝着知识化、专业化、技术化方面发展。行政机构的组成人员必须具备一定的管理知识和管理业务技术。而且每个政府部门都有自己的专业化要求,只有一定知识结构的人才能够胜任。市场经济对政府行政系统的知识和技术提出了更高的要求,要使行政的效率功能在这方面体现出来,刚性的行政编制法是不可缺少的。通过行政编制法使机构设置从工作需要出发,考虑机构是否需要,是否能够胜任和适用工作。机构不能重叠,对于多余的要依法撤销、合并。机构的设置必须从提高工作效率出发,包括办事环节等。另外,在一个行政系统内,各机构合理分工、任务明确、职责分明,最主要的是通过刚性编制确定行政机关的员额,并考虑人员的知识和其它比例关系。

其四,效率功能要求确立新的行政管理过程。行政管理过程是行政机构的动态要素,也就是机构如何活动,依什么序列活动和具体的活动过程等问题。对于一个行政机构体系和单个的行政机关来讲,其活动可分为三种类型,三者的有机结合构成了一个活动序列。行政机构的目标价值、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。这三类活动包括:1.战略性活动。即把行政机构与社会环境和其他环境联系起来制定计划和实施方案的活动。机构中较高层次的人员和组织的活动大多属此类。2.协调性活动。主要是机构内部活动,使内部各机构和人员协调工作,它由机构中的中层机关和人员来完成。3.作业性活动。就是机构中的各种操作活动。计划经济体制下这三类活动都较前发生了质的变化。行政法的效率功能将使行政活动过程具有较高的效率,以相应的行政法制度保证高效性,如通过行政程序法确定公开化制度、听证制度、会议制度、工作交接制度、期限制度等。

其五,效率功能要求在行政系统内部确立新型人际关系。行政机关是由相互作用着的个人、集体、单位、部门所组成的,其中各个公职人员的行为与动机、地位与作用以及相互关系,单位、部门的利益关系,个人的感情、态度、影响,集体的价值观都是诸种人际关系的因素之一。然而,决定人际关系的因素还在制度方面。计划经济体制以及在其下形成的人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩,上级对下级以指挥集合和下级对上级以绝对服从为主要关系形态,而不是依法合理执行职务的权利义务关系。市场经济下,要求人际关系以法律上的权利义务为纽带,互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用。当然,新的关系形态要通过确立新的行政法原则和新的行政法规来实现。上列行政法效率功能的科学内涵既是今后行政立法的方向,也是行政执法实践必须予以考虑的。

二、行政法效率职能的法律表现

市场经济下行政法的效率职能不但使行政法制体系有了全新的含义,更使行政法的调控手段发生了深层次的变化。笔者认为这种变化主要体现在以下方面。

(1)由同步调整到超前调控。 法律与社会的发展可表现为三种关系形态:一是置后于社会,此种情况下,法律落后于社会的发展和进程,往往起着阻碍社会向前发展的作用。二是与社会同步,即法律能够适应社会发展的要求,但这种适应是被动的、消极的。三是超前于社会进程,此时法律承担了预测功能、信息功能,可以为社会的发展创造良好的环境。行政法对社会关系的调整也往往表现为上列三种情形,当行政法对社会关系的调整落后于社会进程时,便起到了相反的作用,各法律规范自身的价值也就丧失。在行政法对社会关系的调整还能适应当时的经济、文化、政治水平时,它自身的价值仅实现了一部分。计划经济体制下,形成的我国行政法制体系对社会关系的调整要么是滞后的,要么是同步的。如有些法律规范认可了政府行政部门的一统化权力,而忽视了管理相对一方的自主性。市场经济对行政法的时代特征提出了新的要求,除了与时代同步外,最重要的是要承担超前性的调控职能。现代社会是信息化的社会,各种社会关系具有复杂性、多变性、未来性等特点。那么,作为承担效率职能的行政法不仅要积极地适应和调整现有的社会关系,更重要的是能够设定和在一定范围内调控即将出现的社会关系。要有一定的预测性和超前调控性。

(2)由程式到疏通。 行政法学中有一个根深蒂固的观念就是认为行政法的核心任务就是为行政机关的活动提供范式和程序。该观念不只是学者所特有的,立法者往往也有此种观念作为行政立法的出发点。它作为意识范畴对行政法制实践、尤其对行政立法起着重要指导作用。受其影响我国传统行政法突出了程式化的特性。换言之,计划经济体制下行政法制所追求的是严格的程式和行政过程中的工作环节。一个行政行为的做出,要经过许多道环节,许多道手续,往往贻误时机。行政管理相对人在取得某项权利时也要经过复杂的程式。例如,在我国有关行政许可证的取得,须经过六至八道环节。显然,程式化的行政立法倾向、行政执法过程既不适应市场对政府职能的要求,更不能适应各市场参与者在市场经济下活跃的经济行为。所以,效率职能要求行政法的法律表现必须由程式化转化为疏通化。即市场经济下,行政法的主要目的是疏通行政管理的各个环节,促使行政系统内部形成一个完整的运行系统。不致于出现阻塞、中断等不良现象。疏通各管理相对人之间的经济权益、政治权益、文化权益关系,最大限度地减少管理对象间的摩擦。疏通行政机关所管理的各种社会事务。很明显,疏通和程式是两种完全不同的法律表现。疏通所肯定的行政法制手段是宏观调控,而程式则强调行政权的全面干预。

(3)由规范到转化。 行政法是用以规范行政过程和行政管理关系的,这似乎已成为一种毋须证明的真理。然而,笔者认为,市场经济下行政法的转化作用似乎比规范作用更重要。规范作为行政法的法律表现其实质在于,确认各种现存的行政管理关系,确认行政关系中的权利义务,约束行政主体和管理相对一方当事人,其立足点在于维护已经存在的行政法秩序。显而易见,规范性的法律表现很难创设出新的社会关系,更难于起到调动全社会积极性的作用。而行政法的效率职能要求必须由规范的法律表现转变为转化的法律表现。所谓转化,我们认为包括三个有机联系的含义:首先,通过行政法把抽象的权力关系和社会关系转化为固定的形式,使每一个特定的权力关系具有法律的外壳。而这个外壳能够容纳各种变化了的新的权利义务关系,使行政权力受到法律原则和市场原则的限制。其次,把各市场参与主体传统的政治信念和经济信念转化为适应市场要求的价值观念。再次,通过行政权把各种社会因素转化为促进市场发展的物质力量。如果说,规范的法律表现侧重法律静态倾向的话,那么,转化的法律表现则使行政法具有了明显的动态属性。正是这种动态性体现了行政法的效率职能。

(4)由侧重制裁到侧重激励。现代管理一般有两种手段, 即“棍棒”和“胡萝卜”。前者指通过制裁、强迫等手段使管理相对人就范。后者指通过引诱或诱导的方式使管理者服从管理。我国传统行政侧重前者,就是说,为了实现行政法的社会价值,国家赋予了行政机关制裁、强制、命令等权力,并把此作为主要的行政手段,促使相对义务当事人忠实履行义务。但没有给激励以应有的法律地位。市场经济下,无论行政机关还是被管理者,都呈现出了极大的主动性,就行政机关的职权行为而论,应当是主动的、积极的而不是消极的、被动的。就相对人对市场的参与来讲,亦应是自觉的、自愿的。这就要求,行政法无论对行政机关的作用还是对相对一方当事人的作用都应以诱导为主。国家必须在行政法上确立相应的激励制度。通过建立激励机制调动管理者和被管理者的积极性,使社会主义市场经济真正成为一种自觉、自愿、自主和平等的经济制度。



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