淮南市各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定

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建设部


关于组织开展全国工程质量监督执法检查的通知



建质函[2005]130号

各省、自治区建设厅，直辖市建委：

　　为贯彻《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》，促进工程建设各方主体增强质量意识，确保建设工程质量安全，我部决定今年在全国范围内开展工程质量监督执法检查。现将有关事项通知如下：

　　一、指导思想

　　以“三个代表”重要思想为指导，坚持科学的发展观和正确的政绩观，进一步提高对抓好工程质量有利于构建社会主义和谐社会重要意义的认识，切实做好工程质量监管工作，促进经济社会全面健康可持续发展。

　　二、检查范围

　　（一）各地建设行政主管部门贯彻落实国家有关工程质量管理法律法规的情况。

　　（二）工程实体质量，工程建设各方责任主体及施工图设计文件审查、工程质量检测机构的质量行为。

　　三、检查内容

　　（一）各地建设行政主管部门贯彻落实国家有关工程质量管理法规及我部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质[2004]18号）、《关于加强城市桥梁管理工作的通知》（建质[2004]170号）和《关于加强大型公共建筑质量安全管理的通知》（建办质[2004]35号）等文件的情况；对本地区的工程质量形势分析和相关工作部署情况；对工程质量违法、违规行为的处理情况等。

　　（二）勘察、设计、施工、监理等各方责任主体及施工图设计文件审查、工程质量检测等有关机构，执行国家工程建设强制性技术标准的情况。

　　（三）重点检查在建的公共建筑、住宅和市政桥梁工程的主体结构的质量安全。

　　（四）新建居住建筑节能设计标准贯彻执行情况。

　　四、工作要求和安排

　　（一）各地建设行政主管部门要结合本地区工程质量实际情况，做好工程质量监督执法检查工作。

　　（二）各地建设行政主管部门要通过随机检查、巡查的方式进行检查，对查出的质量问题和隐患，要及时进行整改，并对检查中发现的违法违规行为，依法进行处罚。

　　（三）各地建设行政主管部门应将本地区工程质量的总体情况进行认真的分析研究，总结经验，找出差距，并针对存在的问题提出相应的整治措施。

　　（四）各地建设行政主管部门要将本地区有关工程质量方面的法律法规、制度和贯彻情况；开展工程质量检查或巡查、抽查的情况；对本地区的工程质量状况、存在问题的分析以及下一步拟采取的具体措施等，于8月15日前报我部安全生产管理委员会办公室。

　　（五）在各地建设行政主管部门组织的自查基础上，我部将根据各地开展检查和上报情况的实际，组成检查组进行督查。检查的主要内容是各地建设行政主管部门质量监管和有关工程建设责任主体质量责任制的落实情况，还将对在建工程项目进行随机抽查。

　　为了做好监督执法检查工作，请各省、自治区、直辖市建设行政主管部门指定1名同志作为监督执法检查工作的联络员，并将联络员的姓名和联系方式于5月31日前报我部安全生产管理委员会办公室。

中华人民共和国建设部
二○○五年四月二十七日


　　内容提要: 修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》创设了公益诉讼、小额诉讼程序、实现担保物权的程序及督促程序与诉讼程序衔接四个新制度，上述新规定应适用于海事诉讼，在介绍海事诉讼特点的基础上，指出上述制度适用时需要明确的特殊法律问题，以期海事诉讼能准确适用修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》。


《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》已由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2012年8月31日通过，自2013年1月1日起施行。《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民诉法》）此次经历了全面的修改，创设了公益诉讼、小额诉讼程序等新制度，修改的条文涉及《民诉法》的各个部分。根据《最高人民法院关于适用〈海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》（简称《海诉法司法解释》）第97条的规定，海事诉讼虽优先适用《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（简称《海诉法》），但《海诉法》没有规定的适用《民诉法》，因此，有必要认真梳理《民诉法》修订的内容，针对《民诉法》在海事诉讼中适用的特殊问题，择其要进行讨论，以期在海事诉讼中能准确适用《民诉法》。

　　一、公益诉讼

　　《民诉法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。本条仅解决了公益诉讼的案件范围和主体资格问题。司法实践虽对公益诉讼进行了有益的探索，但鉴于中国公益诉讼的立法及实践仍处于起步阶段，对本条的“法律”应严格限制，仅限于全国人民代表大会及其常委会颁布的法律。查阅现行立法，《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》未规定公益诉讼，中国关于公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》），该法第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”按照本条规定，民事公益诉讼限于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的案件，原告也限于依法行使海洋环境监督管理权的部门。

　　国家“十二五”规划确立了海洋经济发展战略，党的十八大提出建设海洋强国、生态文明的战略目标和任务，海洋资源的开发利用必将获得高速发展。与此同时海洋环境污染损害案件频频发生，对中国的海洋生态环境产生严重影响。根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》（简称《海事法院受案范围的规定》），海事法院可受理下列案件：海上或者通海水域的航运、生产、作业或者船舶建造、修理、拆解或者港口作业、建设，造成水域污染、滩涂污染及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件；在海上或者通海水域、港口的运输、作业（含捕捞作业）中发生的重大责任事故引起的赔偿纠纷案件；海洋开发利用纠纷案件，其中包括对大陆架的开发和利用（如海洋石油、天然气的开采），海水淡化和综合利用、海洋水下工程、海洋科学考察等纠纷案件。船舶发生油污事故、海上石油钻井平台（如蓬莱19-3）发生油污泄漏事故等均可能导致海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的破坏，而根据上述受案范围的规定，此类损害赔偿纠纷应由海事法院受理，故根据《民诉法》和《海洋环境保护法》的规定，海事法院可以受理相关海洋环境污染的公益诉讼。

　　因《民诉法》仅对公益诉讼的主体和案件范围作出规定，即使海事法院审理的公益诉讼还应优先适用《海诉法》，但《海诉法》作为特别程序法，其特别之处体现在海事方面，并非针对公益诉讼的特殊性。在法律、司法解释对公益诉讼没有作出特殊规定之前，其也应如同其他海事诉讼一样，适用《海诉法》和《民诉法》的规定，这会减损法律设立公益诉讼制度的效用，故海事法院应逐步摸索建立一套管辖、受理、审理、调解等符合民事公益诉讼规律的特别程序。

　　就厦门海事法院审理的海洋环境保护公益诉讼而言，需要厘清的是原告的诉讼主体问题。《厦门市海洋环境保护若干规定》于2009年11月26日经厦门市第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，于2010年3月26日经福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准，于2010年5月1日起实施，其制定的依据是《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第63条第2款，属地方性法规，对发生于厦门市行政区域内的海洋环境污染案件具有约束力。该规定第9条规定：“对污染损害海洋环境或者破坏海洋生态、海洋生物资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由海洋行政主管部门或者其他行使海洋环境监督管理权的部门及其委托的依法成立的公益环保组织对责任者提出损害赔偿要求。”本条是根据《海洋环境保护法》第90条作出的关于公益诉讼的地方性规定，公益诉讼的原告主体包括海洋行政主管部门、其他行使海洋环境监督管理权的部门、受上述两部门委托的依法成立的公益环保组织。把受委托的依法成立的公益环保组织作为公益诉讼的主体，这有超出《海洋环境保护法》第90条规定的嫌疑，尤其是《民诉法》修订后，《厦门市海洋环境保护若干规定》第9条与《民诉法》第55条的规定相抵触，扩大了主体范围，属于下位法违反上位法规定，应按《立法法》的有关规定予以修改，厦门海事法院在审理海洋环境污染案件时应按《民诉法》的规定认定原告主体资格。

　　二、小额诉讼程序

　　《海诉法》第98条规定，海事法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的海事案件，可以适用《民诉法》简易程序的规定。在审判实践中，海事法院适用简易程序的案件不在少数，如某海事法院2011年适用简易程序的案件占所有诉讼案件的24.78％ ,2012年为17. 05％，有的派出法庭适用简易程序的案件比例甚至达到70％，简易程序在海事诉讼中适用的效果良好。2012年修订的《民诉法》在“简易程序”章中增加小额诉讼程序，该法第162条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”海事法院在级别上虽属中级人民法院，但仍属受理第一审案件的基层法院，且全国各个海事法院均设立了派出法庭，从《民诉法》的规定可知，小额诉讼程序属于特殊的简易程序，在符合《民诉法》第162条规定的情况下，海事诉讼也应适用小额诉讼程序。

　　从标的额分析，海事案件中有符合《民诉法》第162条规定的案件。海事案件的诉讼标的悬殊很大，如某海事法院受理的案件中：2011年诉讼标的最大的为52 447 754. 6元，诉讼标的最小的为677.37元；2012年诉讼标的最大的为83 478 800元，诉讼标的最小的为2 406元。2011年诉讼标的额低于20 000元的案件有161件，其中有89个案件的诉讼标的额低于10 000元；2012年诉讼标的额低于20 000元的案件有104件，其中有58个案件的诉讼标的额低于10 000元。可见，部分海事案件标的额完全可能低于上年度就业人员年平均工资30％以下。

　　如何准确把握小额诉讼程序适用的案件范围，《最高人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的指导意见（征求意见稿）》指出，符合《民诉法》第162条规定的下列金钱给付案件应当适用小额诉讼程序：借贷、买卖、租赁和借用纠纷案件；身份关系清楚，仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、抚养费纠纷案件；责任明确、损失金额确定的道路交通事故损害赔偿案件和其他人身损害赔偿纠纷案件；拖欠水、电、暖、天然气及物业管理费纠纷案件；劳动关系清楚，及在劳动报酬的给付数额和给付时间上存在争议的劳动纠纷案件；普通消费服务纠纷案件等。根据《海事法院受案范围规定》，船舶在海上或者通海水域进行航运、作业，或者港口作业过程中的人身伤亡事故引起的损害赔偿纠纷案件，船舶属具和海运集装箱租赁合同纠纷案件，船员劳务合同纠纷案件，与船舶营运有关的借款合同纠纷案件均属征求意见稿中可适用小额诉讼程序的范围。

　　《海诉法》第116条规定，海事法院对确权诉讼作出的判决、裁定具有法律效力，当事人不得提起上诉，即确权诉讼程序实行一审终审。确权诉讼程序的设计以实现程序效益为目标，对适用确权诉讼程序案件的标的及法律关系的复杂程度没有限制，《海诉法》自2000年7月1日起施行至今，海事法院审理了大量的确权诉讼案件，就一审终审案件的审理积累了丰富的经验。因此，小额诉讼程序有理由适用于海事诉讼。甚至可以考虑根据海事案件的具体情况，允许海事法院在适用小额诉讼程序时适当放宽诉讼标的额的限制；同时，在小额诉讼程序适用范围方面，也可根据海事法院的受案范围予以适当扩大，如可适用于船舶属具和海运集装箱保管合同纠纷案件等简单案件。当然，小额诉讼程序的适用目前仍处于起步阶段，将小额诉讼程序适用于海事审判并作出特殊规定需要进一步的实践探索。

　　三、实现担保物权的程序

　　所谓担保物权，根据《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第170条的规定，是指担保物权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有就担保财产优先受偿的权利，但法律另有规定的除外。担保物权包括抵押权、质权、留置权，具体到海商法领域，担保物权包括船舶优先权、船舶抵押权、船舶留置权、货物留置权、提单质权。《物权法》等实体法对担保物权的实现虽有规定，但并未明确担保物权的行使是适用诉讼程序还是适用非讼程序，造成实体法的规定没有相应的程序法作为支撑。

　　修订后的《民诉法》在第十五章“特别程序”第196条、第197条规定了实现担保物权的程序：申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照《物权法》等法律，向担保财产所在地或者担保物权登记地基层人民法院提出。人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼。实现担保物权程序的确立，实现了实体法与程序法的衔接，明确了担保物权的实现适用非讼程序，而非审判实践中一直采用的传统民事诉讼方式。当然，由于未采取诉讼模式，对担保物权的审查应尽量提供程序保障，甚至采取非讼程序诉讼化的做法，以确保准确审查担保物权。

　　（一）船舶担保物权

　　需要明确的是，船舶优先权属担保物权，适用《民诉法》担保物权实现程序的规定。《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）第21条规定：“船舶优先权，是指海事请求人依照本法第二十二条的规定，向船舶所有人、光船承租人、船舶经营人提出海事请求，对产生该海事请求的船舶具有优先受偿的权利。”船舶优先权具有如下特征：基于法律规定、根据特定海事请求产生；指向船舶，不因船舶所有权的转让而消灭，具有追及当事船舶的效力；以对当事船舶的优先受偿为内容。以上述担保物权的定义来衡量船舶优先权，应认定船舶优先权是船舶担保物权的一种。这有如《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）第286条规定的建筑工程承包人的法定抵押权（或称优先受偿权），建筑工程承包人也可适用《民诉法》第196条、第197条的规定实现债权。根据《海商法》第28条，船舶优先权应当通过法院扣押产生优先权的船舶行使，但实现船舶优先权的具体程序如何，《海商法》《海诉法》等法律没有特殊规定。在当事船舶被拍卖或责任人设立海事赔偿责任限制基金的场合，作为债权人的船舶优先权人，根据《海诉法》第111条、第112条的规定申请债权登记，如果其提供的是其他海事请求证据，而非提供证明债权的判决书、裁定书、调解书、仲裁裁决书或者公证债权文书的，则应依法提起确权诉讼，不适用《民诉法》规定的担保物权实现程序。除提起确权诉讼的案件外，根据现行《民诉法》，船舶优先权的实现应适用该法规定的实现担保物权的程序。由于船舶优先权未经登记也无需登记，因此，申请实现船舶优先权的案件应由产生优先权的当事船舶所在地的海事法院管辖。

　　《海商法》第11条规定：“船舶抵押权，是指抵押权人对于抵押人提供的作为债务担保的船舶，在抵押人不履行债务时，可以依法拍卖，从卖得的价款中优先受偿的权利。”关于船舶抵押权如何实行，该条仅规定“可以依法拍卖”，是可以不经诉讼程序直接申请法院拍卖还是可以进行自力救济自行拍卖船舶，抑或是先经诉讼再走拍卖程序，上述问题均不明确。在诉讼实践中，抵押权的实行通常是经过诉讼程序，取得生效判决以作为执行依据，再拍卖抵押船舶实现抵押权。《物权法》第195条规定了抵押权实现的条件、方式和程序：债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。但实践中鲜有抵押权人与抵押人就抵押权的实现方式达成协议，《物权法》生效后，船舶抵押权仍通过传统民事诉讼的方式予以实现。

　　《民诉法》生效后，船舶抵押权的实行应适用该法第196条、第197条的规定，即由船舶抵押人、船舶抵押权人或其他有权请求实现船舶抵押权的人向船舶抵押登记地法院或抵押船舶所在地法院提出申请，并由该海事法院进行审查。至于船舶抵押登记地法院的确定，因船舶登记港为船籍港，船籍港由船舶所有人依据其住所或主营业所所在地就近选择，船舶抵押登记向船籍港的船舶登记机关登记，故船舶抵押登记地法院实为船籍港所在地的海事法院。《海商法》第14条规定建造中的船舶可以设定船舶抵押权，在建船舶抵押权登记机关为船籍港所在地船舶登记机关，因此，建造中的船舶其抵押登记地仍为船籍港所在地。抵押船舶所在地法院一般是船舶被扣押地的海事法院，当然也不排除船舶未被扣押的情况，如抵押人主动申请拍卖船舶，此时抵押船舶未经扣押，其停泊地的海事法院享有管辖权。

　　《海商法》第25条第2款规定：“船舶留置权，是指造船人、修船人在合同另一方未履行合同时，可以留置所占有的船舶，以保证造船费用或者修船费用得以偿还的权利。”如何实行船舶留置权，《海商法》没有进一步的规定，实践中，船舶留置权均通过诉讼程序实现。《物权法》实施后，就留置权实现的一般途径，《物权法》第236条第1款规定：“留置权人与债务人应当约定留置财产后的债务履行期间；没有约定或者约定不明确的，留置权人应当给债务人两个月以上履行债务的期间，但鲜活易腐等不易保管的动产除外。债务人逾期未履行的，留置权人可以与债务人协议以留置财产折价，也可以就拍卖、变卖留置财产所得的价款优先受偿。”但从海事司法实践分析，《物权法》生效后船舶留置权人仍是通过诉讼实现船舶留置权。由于船舶留置权是以占有作为物权的公示方式，故在适用《民诉法》第196条时，并无担保物权登记地法院，而只有被留置船舶所在地海事法院。

　　需要注意的是，《海诉法司法解释》第10条规定：“与船舶担保或者船舶优先权有关的借款合同纠纷，由被告住所地、合同履行地、船舶的船籍港、船舶所在地的海事法院管辖。”本条规定的管辖法院多于《民诉法》第196条的规定，由于《民诉法》第196条、第197条属实现担保物权非讼程序的特殊规定，《海诉法》对此无规定，且《民诉法》修订颁布在后属新法，故当船舶担保物权及优先权涉及借款合同时，其管辖应根据《民诉法》第1％条确定。

　　（二）运输货物留置权

　　承运人对运输货物的留置权因航线的不同适用不同的法律规定。《海商法》第87条规定，承运人的留置权是指应当向承运人支付的运费、共同海损分摊、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用没有付清，又没有提供适当担保的，承运人可以在合理的限度内留置其货物。该条适用于国际海上运输，承运人所能留置的是属于债务人的货物。《合同法》第315条规定：“托运人或者收货人不支付运费、保管费以及其他运输费用的，承运人对相应的运输货物享有留置权，但当事人另有约定的除外。”沿海货物运输承运人的留置权则适用本条，承运人所能留置的货物不以所有权为要件。

　　《海商法》第88条还规定了货物留置权的行使，即承运人根据《海商法》第87条规定留置的货物，自船舶抵达卸货港的次日起满60日无人提取的，承运人可以申请法院裁定拍卖；货物易腐烂变质或者货物的保管费用可能超过其价值的，可以申请提前拍卖。拍卖所得价款，用于清偿保管、拍卖货物的费用和运费以及应当向承运人支付的其他有关费用；不足的金额，承运人有权向托运人追偿；剩余的金额，退还托运人；无法退还、自拍卖之日起满1年又无人领取的，上缴国库。分析《海商法》第88条可知，承运人申请法院裁定拍卖留置的货物及分配拍卖价款应不以诉讼程序为前提，只有在拍卖价款不足时才需要提起诉讼向承运人追偿。但在司法实践中即使承运人向法院申请拍卖货物，其留置权仍是通过诉讼程序确定债权并实现权利。在《民诉法》修订生效后，有必要根据该法第196条、第197条的规定重新审视《海商法》第88条的规定，《海商法》第88条其实是关于非讼程序的规定，确认承运人可直接向法院申请拍卖货物并从拍卖价款中优先受偿，而无需提起诉讼。在这种情况下，等于是《海商法》就国际海上货物运输承运人对运输货物留置权的实现有特殊规定，应优先适用。当然《民诉法》第196条、第197条规定内容涉及管辖与审查，与《海商法》第88条的规定并不冲突且起到补充作用，实现货物留置权案件的管辖及审查应适用《民诉法》的规定，即国际海上货物运输承运人实现其货物留置权的应向货物所在地海事法院申请拍卖。

　　由于《海商法》第四章仅适用于国际海上货物运输，因此，沿海货物运输货物留置权的实现不能适用《海商法》第88条。在海事审判实践中，沿海货物运输中承运人留置权的行使应适用《物权法》第236条第1款规定的留置权实现的一般途径，但实际上承运人的债权仍是通过诉讼程序予以确定，这与国际海上货物运输中承运人留置权的实现方式无实质区别。沿海货物运输货物留置权的实现应适用《民诉法》确定的实现担保物权程序，承运人应向货物所在地海事法院申请拍卖，并由该院负责审查。