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浙江省高级人民法院


浙江省高级人民法院关于加强民事审判中合议庭工作的若干意见

2007年7月13日浙江省高级人民法院审判委员会第1973次会议讨论通过


　　为规范民事审判中合议庭的工作程序，强化对合议庭的管理和监督，充分发挥合议庭的职能作用，提高民事审判质量和效率，根据有关法律、司法解释以及最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》（以下简称《合议庭的若干规定》），结合我省法院民事审判工作实际，制定本意见。
　　第一条 人民法院适用普通程序审理民事案件时，应依法组成合议庭，并按照《合议庭的若干规定》履行职责。
　　第二条 各级人民法院可成立相对固定的合议庭，但应适时进行交流。有条件的，可设置专业合议庭。
　　第三条 合议庭一般由三名法官组成。确有必要时，可组成三人以上的合议庭，但必须是单数。
　　合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人。除因回避、工作变动、外出学习、身体状况等事由不能参加案件的审理外，不得随意更换；确有必要更换的，应当报请庭长或院长决定，并在决定后及时告知当事人。
　　第四条 除院长、庭长参加合议庭并依法担任审判长外，合议庭的审判长一般实行选任制。根据具体案件的需要，也可由庭长报请院长决定临时指定审判长。
　　第五条 审判长应认真履行《合议庭的若干规定》第六条规定的十项职责。各级人民法院可根据实际，适当扩大审判长的职责范围，充分发挥合议庭的职能作用。
　　第六条 合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理，共同对案件认定事实和适用法律负责。
　　案件的承办法官具体负责拟定审理方案及庭审提纲，执行财产保全、证据保全等措施，调查案件事实，草拟法律文书，组织调解等，对需由合议庭讨论的事项准备有关材料并提出处理意见。
　　第七条 合议庭评议案件，应当在庭审结束后及时进行。案情复杂的，可在庭前进行评议，共同研究案情，共同制定庭审提纲和审理要点。对于需要当庭认证、调取新证据、追加当事人等影响程序继续进行的事项，应通过适当方式在庭上评议或者休庭评议，及时作出决定。
　　第八条 合议庭评议案件时，全体成员共同参与，平等评议，独立行使表决权，按照少数服从多数的原则做出决定，少数意见应记录在卷。
　　合议庭成员应按照《合议庭的若干规定》第十条所规定的顺序，就案件的证据采信、事实认定、法律适用和裁判结果等发表意见，不得拒绝陈述意见或者仅作同意与否的简单表态。
　　第九条 合议庭无法形成一致意见或者多数意见时，审判长应及时报告庭长。庭长可根据实际提交审判长联席会议讨论，或者提请院长提交审判委员会讨论。
　　第十条 合议庭成员应对裁判文书进行核稿，共同签名，共同承担责任；如发现裁判文书内容与评议结论有不符之处，有权要求重新制作裁判文书。裁判文书的起草由承办法官负责。
　　第十一条 审判长负责合议庭审理案件的日常管理工作，保证合议庭成员之间在工作上的衔接与配合。有条件的法院，可实行审判工作与审判辅助工作相分离，庭前准备工作由审判辅助人员进行。
　　第十二条 审判长可以签发下列法律文书：
　　（一）合议庭形成一致意见的民事判决书；
　　（二）民事调解书；
　　（三）裁定书；
　　（四）追加当事人通知书等其他诉讼文书。
　　疑难、复杂、重大案件以及新类型案件，裁判文书应报请庭长或院长签发。审判长承办的案件，裁判文书应报请庭长审核或签发。庭长承办的案件，裁判文书应报请院长签发。有条件的，可扩大院长签发案件的范围。
　　第十三条 以下案件属于第十二条第二款规定的疑难、复杂、重大案件：
　　（一）经审判委员会讨论决定的；
　　（二）党委、人大、上级法院监督的；
　　（三）在当地有重大影响的；
　　（四）涉外、涉港澳台的；
　　（五）适用法律存在重大分歧的；
　　（六）同类型案件不同合议庭存在不同认识，可能做出不同判决结果的；
　　（七）群体性纠纷并可能引发矛盾激化、集体上访的；
　　（八）涉及刑事犯罪，需要移送有关部门，或者有中止诉讼、终结诉讼等法定事由的；
　　（九）被上级法院发回重审的；
　　（十）二审拟发回重审、指令审理，或者需要对经过一审法院审判委员会讨论决定的案件进行改判的；
　　（十一）一审作出实体判决、二审拟驳回起诉的；
　　（十二）其他疑难、复杂、重大案件。
　　第十四条 对疑难、复杂、重大案件以及新类型案件，院长、庭长可参加合议庭并担任审判长。
　　第十五条 合议庭对下列案件评议后，经庭长审查，并报院长同意，可以提交审判委员会讨论：
　　（一）疑难、复杂、重大或者新类型的案件，合议庭建议提交审判委员会讨论决定的；
　　（二）合议庭在适用法律方面有重大意见分歧的；
　　（三）其他应当由审判委员会讨论决定的案件。
　　第十六条 对重大案件、有关部门以及上级法院监督的案件，承办法官和审判长应当及时向庭长、院长汇报。
　　第十七条 合议庭应当尊重审判长联席会议或庭务会提出的意见，尊重审判实践中的倾向性观点、上级法院以及本院的审判指导意见，确有必要作出不同判断的，应当向庭长说明理由，并可向院长报告，裁判文书报庭长或院长签发。
　　第十八条 院长、庭长可以通过旁听庭审、列席合议庭评议、审核签发法律文书、抽查案件等方式，监督指导合议庭的工作。院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的，可说明理由，建议合议庭复议；合议庭复议后仍有异议的，庭长可将案件报请院长审核决定提交审判委员会讨论。
　　第十九条 各级人民法院应结合实际，完善审判长选任和考核制度。
　　第二十条 按照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，对合议庭审判工作的不同阶段进行跟踪管理，健全结案备案、延长审限备案、超审限警示和超审限通报制度等监督手段，促进审判效率的提高。
　　第二十一条 合议庭对所办理的案件，定期自查，总结经验，发现和整改问题。
　　第二十二条 各级人民法院应定期或不定期地对合议庭所办理的案件进行质量评查。评查结果作为合议庭及成员业绩考核、晋升、评优的重要依据。
　　对于合议庭在审理案件过程中存在程序、实体、法律文书等方面差错的，按照浙江省高级人民法院《案件质量评查办法（试行）》的有关规定处理。
　　第二十三条 合议庭成员违法审判或违反审判纪律的，按照最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》以及浙江省高级人民法院《关于案件督查工作的若干规定》进行处理。对裁判确有错误的，依法启动审判监督程序。
　　第二十四条 刑事、行政审判中合议庭的有关工作参照本意见执行。
　　第二十五条 本意见由浙江省高级人民法院审判委员会负责解释。
　　第二十六条 本意见自公布之日起施行。
论我国人民陪审员制度的价值及其完善

孙德国


内容提要：人民陪审员制度的价值主要体现在它的司法民主价值和司法工具价值。司法民主价值是人民陪审员制度的最初价值，主要在于它是社会主义民主的体现，有利于对司法权力进行监督，有利于进行法制教育。司法工具价值是人民陪审员制度发展中表现出来的价值，在于它可以促进司法公正，保障司法独立，维护司法权威。本文在论证了我国人民陪审员制度的价值基础上，分析了当前阻碍我国人民陪审员制度价值实现存在的问题，并就如何进一步完善人民陪审员制度提出了几点建议和看法。（全文共10271字）
关键词：人民陪审制度价值 司法民主 司法工具
问题 完善

陪审制度是国家司法机关吸收非职业法官参与审判案件的一项重要的司法制度。陪审制度作为社会公众监督法官正确行使司法权、遏制司法腐败的一项基本的审判制度，为世界上许多国家所采用，被人们视为宪政民主的象征。由于诉讼文化及诉讼制度的差异，目前从全世界范围来看，陪审制可分为英美法系的陪审团制度（Jury）与大陆法系的参审制度（Assessor）两大类型。我国的陪审制度即人民陪审员制度（People assessor system），实质上属于参审制，是指由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动，并与法官一起审判案件的司法制度。
长期以来的司法实践中，由于人民陪审制度的有关法律规定过于笼统模糊，致使人民陪审员制度形同虚设，价值不能得到充分发挥。全国人常委会于2004年8月28日通过了《关于完善人民陪审制度的决定》，再一次肯定了实施人民陪审员制度的重要价值。
一、我国人民陪审员制度的价值蕴涵
陪审制最早起源于古代奴隶制国家雅典和罗马共和国，在形成之初它是作为一项政治制度出现的，尽管当时的国家正处于奴隶主阶级的统治之下，但由于民主共和国政体的建立，司法领域的民主气氛也随之高涨，为防止法官专横，反映民意的陪审制度便应运而生。法国著名的社会学家托克维尔曾经指出：“将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物的相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它做出评价”。 由此可见，陪审制度首先应该是一种政治制度，其次才是一种司法制度，它的建立之初是为了让公众参与国家管理实现民主而设立的。我们论证陪审制度的价值也应从这两方面着手。我国的人民陪审员制度建立成型于革命战争时期，当时吸收人民群众参与审判案件就是为了更快而准确的查明案件事实，便于揭露反动阶级的罪恶面目，有利于团结群众，维护巩固革命政权。“当时的人民陪审制度，与其说是一种审判制度，不如说是一种政治制度更确切。” 下面笔者对我国人民陪审员制度的价值就两个方面进行简要分析：
（一）司法民主价值（内在价值）
人民陪审员制度的司法民主价值是指陪审制度在维护公众的民主权利方面的价值，它是陪审制度在形成过程中所追求的初始价值，或者说是陪审制度的内在价值，它体现在人民陪审员参与法庭审理的过程之中。人民陪审员制度的司法民主价值主要表现在以下几个方面：
1、人民陪审员制度是社会主义民主的体现
民主是陪审制存在的基础和实现的方式，是陪审制的核心，民主贯穿于陪审制始终。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民通过各种途径参与国家政权、行使国家权力、管理国家事务，人民陪审员制度是我国民主制度的重要组成部分，是人民司法工作依靠群众的重要形式，是我党群众路线在人民司法工作中的具体体现，是实现社会主义司法民主的重要方式和途径。人民主权理论就是要求由人民分享国家权力，而司法权力也是国家权力的一种，理应当为作为主权者的人民来分享。人民通过陪审方式参与司法活动，直接感受到参与了国家审判权的行使，是真正行使民主权利的一种形式，体现了人民群众是国家的主人。“使人民真正感到当家作主的内容和乐趣。” 正如1956年出版的《新建设》的报道，辽宁凤城县的一位农民激动地说：”我下了半辈子的庄稼地，在旧社会，别说到法院工作，就是走到法院的门口，连屋里瞅都不敢瞅。这回去陪审，和法院干部平起平坐，吃饭睡觉都在一起，法庭的事，都由我们共同研究，一点没有两样的地方，真是当家作主啦。” 人民陪审员制度调动了人民群众管理国家、建设国家的积极性，司法民主被视为实行陪审制度的正当化理由，陪审制度是司法民主的象征和宣示。人民陪审员制度已成为人民司法工作依靠群众的重要形式，人民陪审制度体现了人民群众参与司法的民主化进程，也调动了人民群众参与司法的积极性和能动性，对加强我国的民主与法治建设起到了一定的积极作用。人民陪审制是防止法官官僚化，司法民主，“从群众中来，到群众中去”这一民主理念在司法中的具体落实。也正如法国思想家托克维尔在其名著《论美国的民主》中所指出的：“陪审制度首先是一种政治制度，应当把它看成是人民主权的一种形式”，“陪审制度赋予每个公民以一种主政的地位，使人人感到自己对社会负有责任。”
2、人民陪审员制度可以监督司法权力的正确行使
监督是陪审制实现的保障。任何权力的行使都需要相应的监督制约机制来保障，失去监督的权力最容易产生腐败，国家审判权也不例外。人民陪审员制度是对司法权力实行民主监督的重要途径。广大人民群众通过人民陪审员制度直接参与司法过程中，可以对司法权行使进行直接的、面对面的监督。这种监督主要表现在：一方面，如果一名法官与陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前一般要三思而后行。 一位法官对陪审员陪审这样表述:“感到不仅双方当事人的眼睛在注视着我，旁听群众的眼睛在注视着我，而且陪审员的眼睛也在注视着我，这是一种无声的监督。” 另一方面，人民陪审员在具体的个案中参加案件的调查取证和法庭审理的全过程，相对于其他公民而言，更容易发现问题，由于人民陪审员与法院的利害关系不大，他们也更容易在司法审判中揭露自己在案件中发现的问题，从而更容易防止法官在审判过程中搞“暗箱操作”，“陪审员代表人民群众进行法律监督，本身就是强化我国法治监督体系的基础力量何源泉。” 这对于遏制司法腐败必然会产生积极的影响。
3、人民陪审员制度具有广泛的法制教育作用
任何审判制度都具有教育功能，陪审制度则具有特殊教育价值。公众的法律知识和法律意识，是衡量一个国家法治水平的重要标志之一。人民陪审员通过直接参与审判活动，亲身经历有关诉讼程序、证据采纳规则、审理裁判过程以及法律适用等，相当于自己接受了一堂生动的法制教育课，不仅可以学到许多法律知识，而且从亲身经历的案例中获得启发和教训。“人民以陪审员的资格参加审判，也能受到国家的管理教育，受到严格的遵守法律锻炼，他们还把自己参加审判所受到的教育锻炼输于广大人民。” 由于人民陪审员来自于社会大众，案件结束后还要回到大众中去，他们可以通过向其他群众讲述自己陪审的经历，以及他们从中获取的法律知识传播给更广泛的人们，从而对全社会起到普法宣传的教育功能。而这种教育方式比单纯的教条宣讲大呼口号却丰富的多，可谓事半功倍。因此，审判法庭可以说是一所内容丰富范围极广的普法教育课堂。陪审员制度对于增进公民的法律知识具有很好的促进作用，丹宁勋爵曾经这样论述陪审制度对普通民众的教育作用：“在我上小学之时，学校并不讲授公民有哪些义务，就是今天这方面的教育也是不够的。我想，早在我父亲参加陪审团时，我就知道了有关陪审团的一些事情。他是户主，而且完全有资格担任陪审员。陪审是这样一种工作，它为一般人上了有关公民权的最有用的一课。它是一门在以前八百年间代代相传的课程。……我相信，参加这种司法活动，对于培养英国人的守法习惯所起的作用要超过其他任何活动。一位伟大的历史学家曾把它说成是‘有利于国家和平发展和进步的一种最强大的力量’ “美国人的政治常识和实践常识，主要是在长期运用民事陪审制度当中获得的。” 都说明了陪审制度对于法制宣传教育之价值所在。
（二）、司法工具价值（外在价值）
人民陪审员制度的司法工具价值是指陪审制度的外在价值，它的实现体现在纠纷的化解和裁判结果的正当功能上，集中体现在陪审员参加的审判所能够产生的理想结果上。这一价值实际上是现代陪审制度在形成过程中逐步显现出来的。
1、人民陪审员制度有利于促进司法公正
首先，人民陪审员的大众性思维，可以与职业法官的职业思维形成有效互补，矫正法官的职业偏见，督促法官养成公正的职业道德，进而促进司法公正。陪审制作为一种制约司法官员的机制，源于“外行人的参与也会在一定程度上抑制专业法官囿于专业的视角或行业的利益所出现的某种偏见。” 陪审员大多来自基层，熟悉社会，了解民情民意，他们在陪审过程中，往往更注重从社会道德标准的角度对案件进行评断，将社会公众的良心和善恶标准、是非观念融于司法过程之中。在法律对一些案件的处理没有明确规定或规定不具体时，陪审员的社会阅历及由此形成的大众性思维能帮助职业法官了解社会公众的思想动态，克服不良的职业习惯和职业偏见，用客观的常人视角和思维方式来观察和分析案情，使案件处理更加合情合理，正如贝卡利亚所言，“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官，因为，在这种情况下，根据感情做出判断的物质，较之根据见解做出的判断的学识要更可靠一些……学识所形成的法官，他的知识却比较容易导致谬误。” 。一般来说法律只是原则性的、有限的条文，且与现实生活具有滞后性，面对丰富的社会生活，其规定难免有所漏洞。因此法官在审判过程中，常常需要借鉴社会生活经验，借鉴社会公认的公平、正义原则。而法官由于其职业特点和生活圈层的限制，对社会公众公认的公平、公正原则和社会公众的良心，对社会生活方方面面的经验难以全面了解和体验。当有些案件法律没有明确规定或者规定不具体，而需要借助社会经验来处理时，陪审员能够为职业法官提供丰富的民间生活经验，帮助法官处理案件，保证案件的公正处理。如据《华西都市报》报道，2005年4月29日成都市青羊区人民法院法官采纳陪审员金竹青的建议成功审结了一起刑事案件，收到了良好的社会效果。
其次，人民陪审员制度能够广泛采纳公众智慧，陪审员的专业知识优势可以弥补职业法官知识结构单一的缺陷，进而保障司法公正。目前我国很多法官在案件的法律适用上研究的比较深入，能利用一些法理来分析解决现实中的法律问题。但对于法律以外其他一些专业性很强的领域如金融、财会、房地产、股权等研究的不够专业、深入，而一旦出现类似领域的纠纷案件，知识的匮乏成为案件审理中的一种欠缺。而陪审制度却完全可以克服这种缺陷，它通过充分利用社会上丰富的人才资源，吸收各行各业的专家参与审理此类案件，形成较为科学完善的文化、智力和专业结构，陪审员和法官发挥知识互补的实力，大大提高了法官专业化审判水平，弥补了法官的专业知识缺陷，从而有效避免做出不公正的裁判。
最后，人民陪审制度通过司法公开促进了司法公正。审判公开原则是我国宪法的一项重要原则，其目的就是要把案件审理过程公开置于广大人民群众监督之下，增加案件的透明度，防止暗箱操作造成的司法不公。公开审判不仅仅是公开庭审、让群众旁听这种形式上的公开，更为重要的是从实质上要公开，即由群众以人民陪审员的身份参与案件的程序和实体的审理和裁判，这才是一种纯粹意义上的公开。因为：一方面，陪审员是来自各行各业的公民，他们参与审判活动的本身就扩大了案件审判的知情范围；另一方面，陪审员的参与也增加了广大公民了解案件审判活动的渠道；在一个国家里，当法官的人毕竟占极少数，陪审是让民众了解法庭和法官的最好途径。
2、人民陪审员制度有利于加强司法独立
陪审员作为普通公民的代表，参与审判活动中受到的干扰往往比法官要小得多，有利于法官在审判过程中抵制来自各方面的干扰，从而有助于维护审判的中立性和公正性。在审判实践中，各级法院都或多或少地受到过各种权力特别是行政权干预，尤其是地方保护主义更使人民法院的审判工作受到严重的干扰。法院现行的如案件审批制、裁判文书逐级签发制、案件请示汇报制等行政化管理模式也严重影响了司法的独立性。而且来自法院内部和外部的各种干扰和干预都是暗箱操作进行的，法官往往受制于人难以完全抵制。并且，从理论上讲，“法院做出的裁判也不可能均受到全体人民或大多数人民的欢迎，法院做出不得人心的裁判是在所难免的。” 但是这个“不得人心”的裁判如果是由法官单独制作的，由于法官具有特定化的特征，所以很容易成为公众有时甚至是官方批评的目标，这必会对他个人、他的家庭和他的职业都会带来负面影响，河南法官李慧娟审理了一起案件被人大免除审判职务就是一个非常典型的例子。 而陪审员由于来自普通群众，案件一旦审结，他们便消散于公众的视野，所以由他们来决定那些对法官难于决定的争议案件，法官则不致遭受公众过多的抱怨和谴责。正如杰斐逊所说的，“陪审制就像减震器,可以将来自司法之外的干扰因素降低到最低限度。”由于陪审员没有固定的办公室，同政府和其他机关也没有其它持续性的联系，不受人事、经济等方面的控制，政府及其他机关没有能力通过一般的官方手段（如组织关系、职位调动等）来惩罚和制约，从而更能有效地抵制各种权力对司法的干预，对法院内部的行政管理的干预也能在一定程序上起到监督制约作用，从而有效的监督司法活动，保障司法的独立性，促进司法公正。
3、人民陪审员制度有利于实现司法权威
司法公正是树立司法权威的前提，司法权威是实现司法公正的保障。早在古罗马时代，就流传着这样的法律谚语，即“每个人都必须服从自己选择的法官所做出的决定”。由于人民陪审员来自于普通公民，且在群众中间一般享有较高威望，代表人民对庭审活动、合议庭评议的全过程进行监督，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使当事人有理由相信整个审判过程在程序上是合法公正的，从而做出的实体上的判决也应该是公正的，当事人对判决的结果就会心悦诚服，从而减少不必要的上诉、申诉，并会更加自觉的执行法院的生效判决。如《人民法院报》报道浙江省宁波市北仑人民法院自2005年5月1日正式实施人民陪审员制度以来，在案件审理中选用人民陪审员共79人次，人民陪审员陪审案件当事人的服判息诉率比一般案件高出15.5％。 福建省福安市人民法院发挥人民陪审员优势，邀请他们参与民事纠纷案件的审理和调解，原、被告双方服判息诉率达到100％。 这些实例都说明人民陪审员在一定程度上有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威的作用。
二、当前阻碍我国人民陪审员制度价值实现存在的问题
（一）人民陪审员制度在现行宪法中未作规定
宪法作为国家的根本大法，其主要内容是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了相关规定，只是在不同的历史时期语言表述有一定差异。而现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，这与当前加强人民陪审员制度是不相符的，可以说是立法上的一个缺陷。
（二）、现行人民陪审员制度存在的问题
1、“陪而不审”，形同虚设现象依旧存在。由于目前有的人民陪审员文化和政治业务素质不高，缺乏相应的法律专业知识，虽然法律规定与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，加上自身参与意识不强，不愿意承担责任，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中往往遵从法官的意志，表现在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。
2、陪审案件的范围不明确,导致司法实践中的混乱现象。按照《关于完善人民陪审制度的决定》第二条第一项的规定，陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。“社会影响较大”的标准比较含糊，缺乏可操作性。需要制定司法解释进一步明确。实践中，对于社会影响较大的案件，法院一般都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果而主观地以“社会影响不大”为由而不适用陪审，从而缩小了陪审的一审案件范围。这也影响了陪审员的工作积极性。
3、陪审员任期制不利于体现陪审制度的公正与民主。《关于完善人民陪审制度的决定》对人民陪审员的任期规定为五年，而非“一案一选”制，但对是否连任没有做出规定。这样很容易使有的陪审员连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。陪审员任期制不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了“凑数”。
4 、陪审员的文化素质低法律知识匮乏导致不能适应审判工作的需要。《关于完善人民陪审制度的决定》规定人民陪审员由基层组织推荐或本人申请产生，任职条件中对学历要求仅仅为“一般应当具有大学专科以上文化程度。”也就是说人民陪审员也可以不具有大学专科以上学历。所以造成人民陪审员中文化素质参差不齐，有研究生文凭的，也有小学文化程度的。而我国的人民陪审员制度和大陆法系的参审制相似，陪审员参加合议庭除不能担任审判长外享有与法官有相同职权。在这种模式中，陪审制度强调司法民主，法官职业化要求专业审判。司法民主强调的是陪审员来源的广泛性，即陪审员的大众化，而专业审判强调的是陪审员身份的特定性，即陪审员的专家化。过分强调司法民主，势必会削弱陪审制度的专业优势，而过分强调专业审判又必然会影响到司法民主的广泛性，这是目前出现的一个矛盾之一。
5、陪审员权利义务不明确,包括对错案的责任承担，均缺乏相应规定。《关于完善人民陪审制度的决定》规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些权利和义务,法律没有做出明确的规定。这就使陪审员在具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。陪审员的责任追究机制也不健全，法院对陪审员的管理基本是无章可循、松散乏力。有时发生陪审员不能按时出庭、临时开庭不能到庭，导致案件延期审理的情况；陪审员在执行陪审职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任、发现错误如何处理等，目前也欠缺相关规定，需要进一步细化。
三、以司法民主与司法工具价值为基础不断完善人民陪审员制度
通过以上分析可以看出人民陪审员制度具有独特的价值功能，然而由于现行法律规定的欠缺而致使价值功能不能得到充分发挥，全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审制度的决定》，仍然无法解决现阶段人民陪审员出现的一系列问题，因而需要进一步完善，笔者认为应在以下几方面加以完善：
（一）、恢复人民陪审员制度的宪法地位
陪审制是一种关于司法民主的基本制度，必须在宪法上有相应的立法依据。然而我国现行宪法对人民陪审员制度的欠缺，从而致使该制度的合宪性遭到人们的质疑。 因此笔者认为完善我国人民陪审员制度的第一步，应该是恢复这一制度的宪法地位，在修改宪法时在公民权利义务一章中增加一条：中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务，以便恢复陪审制度的宪法地位，也为完善我国陪审制度立法提供强有力的宪法依据。
（二）抓紧制定人民陪审员制度的相关司法解释
1、科学界定陪审员履行职务的法律、非法律专业或道德水平的最低要求，克服陪审员素质偏低，与审判的专业化要求不相适应的矛盾。笔者认为，发挥陪审制度的司法民主功能与专业审判要求的有效途径就是要设立专家陪审和大众陪审相结合的陪审制度。我们可以把人民陪审员分为两类：一类是专家陪审员，是指由在一定领域具有专长的专家担任的陪审员，专门审理涉及高智能经济犯罪、知识产权、期货金融证券业纠纷、医疗纠纷等专业性疑难案件或法律疑难案件的陪审员。另一类是大众陪审员，是指具备《关于完善人民陪审制度的决定》规定的陪审员任职条件，参与非专业性案件审理的陪审员。为确保其所应具有的广泛代表性和与法官职业化相适应的实际工作能力，应适当提高大众陪审员的准入门槛，在《关于完善人民陪审制度的决定》规定的一般应当具有大学专科以上文化程度的基础上，增加必须具有一定的法律知识和专业知识条件，以确保陪审员最起码的专业素质。但专家陪审并不是陪审制度的全部，为了追求专业审判而舍弃一般群众参与审判的群众陪审制度显然是舍本求末的做法，违背了陪审制度设立的初衷。因此，当前我国陪审制度的基本定位应该是：充分整合社会人才资源，发挥陪审员的其他专业知识和大众思维优势，与职业法官法律专业知识和法律思维形成有效互补的司法民主制度。
２、认真落实陪审员的审判权，彻底解决长期以来普遍存在的“陪而不审”这一突出问题。笔者认为解决“陪而不审”现象的根本途径是：首先要选任陪审员要选拔一些具有较高文化素养、良好的道德品质、富有正义感，在当地有一定威信的人选举到人民陪审员队伍中来，这是提高陪审质量的重要基础；其次要使选任的陪审员切实从思想上提高认识，认识到作一名陪审员的光荣感和使命感，能够最大限度地发挥人民陪审员的工作积极性；第三就是法院要在执行上提供保障，法官在开庭前要提供卷宗给陪审员查阅，庭审中要让陪审员主动介入，合议时尊重和考虑陪审员意见，让陪审员充分和使审判权，不断提高陪审质量。
３、严格执行随机抽选陪审员参加审判活动的规定，合理确定陪审案件的次数。人民陪审员如何参加案件的审判，《关于完善人民陪审制度的决定》第十四条的规定，“由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定”，随机抽选陪审员参加审判活动，有利于避免组成合议庭的随意性，也有利于体现公民代表参与审判的公正性。在实践中，大多数法院采取由业务庭、立案庭等直接指定人民陪审员参加案件审判；有少数法院出于方便工作考虑将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员，陪审员履职比例严重失调；或者设立专职陪审员，变相成为“编外法官”，这些做法，有违全国人大常委会《关于完善人民陪审制度的决定》的规定及立法精神，失去了这项制度应有的群众性，抑制了陪审制度的民主性优势和监督功能。因此要严格执行随机抽取人民陪审员进行陪审案件的规定，防止陪审员的专职化。
４、明确陪审案件范围，适当扩大陪审案件范围。最高院应对“社会影响较大”的案件范围做出明确界定。笔者认为人民法院审判以下案件应当采用陪审制：人民法院适用普通程序审理的第一审刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请人民陪审员参加审判的案件；涉及现代科学知识或专门知识的案件；在本地区有重大影响的案件。限制适用或不宜适用的案件有：依法不公开审理的案件；未成年人犯罪案件；上诉或抗诉案件；案情简单，权利义务关系明确，争议不大的案件。
5、明确陪审员权利义务，使权利和责任相一致，促进司法公正的最终实现。根据《关于完善人民陪审制度的决定》的规定和立法精神，陪审员应该享有如下权利：（１）审判权。了解案情；查阅审卷；参加法庭审理的全过程，对事实认定、法律适用独立行使表决权。（２）调解权。在庭审中享有参与调解的权利。（３）监督权。在审理过程中如认为程序、证据采信、事实认定等任何方面有错误，均可当庭或在合议阶段向法官指出，并要求其改正发现职业法官违法审判有权向院长或审判委员会提出，必要时可直接向上级人民法院人大常委会提出。（4）列席审委会的权利。（５）获得报酬权。陪审员主要有如下义务：遵守审判纪律、保守审判秘密，依法履行职务、接受法律监督和人民群众的监督，由于故意或重大过失未能及时指出以致造成严重后果的应依法承担相应的责任等。