将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径/马怀德
作者:法律资料网 时间:2024-06-30 05:40:28 浏览:8631
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论抽象行政行为纳入行政复议的范围
马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。
一、抽象行政行为的概念及范围界定
抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。
二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径
根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督
根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。
这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性
如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要
我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要
我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。
四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性
（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据
马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。
一、抽象行政行为的概念及范围界定
抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。
二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径
根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督
根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。
这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性
如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要
我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要
我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。
四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性
（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据
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中华人民共和国外汇管理暂行条例(附英文)
中华人民共和国外汇管理暂行条例(附英文)
国务院
（一九八0年十二月五日国务院常务会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强外汇管理，增加国家外汇收入，节约外汇支出，有利于促进国民经济的发展，并维护国家权益，特制定本条例。
一切外汇的收入和支出，各种外汇票证的发行和流通，以及外汇、贵金属和外汇票证等进出中华人民共和国国境，都应当遵守本条例的规定。
第二条 本条例所称外汇系指：
一、外国货币：包括钞票、铸币等；
二、外币有价证券：包括政府公债、国库券、公司债券、股票、息票等；
三、外币支付凭证：包括票据、银行存款凭证、邮政储蓄凭证等；
四、其他外汇资金。
第三条 中华人民共和国对外汇实行由国家集中管理、统一经营的方针。
中华人民共和国管理外汇的机关为国家外汇管理总局及其分局。
中华人民共和国经营外汇业务的专业银行为中国银行。非经国家外汇管理总局批准，其他任何金融机构都不得经营外汇业务。
第四条 在中华人民共和国境内，除法律、法令和本条例另有规定者外，一切中外机构或者个人的外汇收入，都必须卖给中国银行，所需外汇由中国银行按照国家批准的计划或者有关规定卖给。
在中华人民共和国境内，禁止外币流通、使用、质押，禁止私自买卖外汇，禁止以任何形式进行套汇、逃汇。
第二章 对国家单位和集体经济组织的外汇管理
第五条 中国境内的机关、部队、团体、学校，国营企业、事业单位，城乡集体经济组织（以下统称境内机构）的外汇收入和支出，都实行计划管理。
国家允许境内机构按照规定持有留成外汇。
第六条 境内机构除经国家外汇管理总局或者分局批准，不得私自保存外汇，不得将外汇存放境外，不得以外汇收入抵作外汇支出，不得借用、调用国家驻外机构以及设在外国和港澳等地区的企业、事业单位的外汇。
第七条 境内机构非经国务院批准，不得在国内外发行具有外汇价值的有价证券。
第八条 境内机构接受外国或者港澳等地区的银行、企业的贷款，必须分别由国务院主管部门或者省、市、自治区人民政府汇总，编制年度贷款计划，经国家外汇管理总局和外国投资管理委员会核报国务院批准。
贷款审批办法，另行规定。
第九条 境内机构的留成外汇，非贸易和补偿贸易项下先收后付的备付外汇，贷入的自由外汇，以及经国家外汇管理总局或者分局批准持有的其他外汇，都必须在中国银行开立外汇存款帐户或者外汇额度帐户，按照规定的范围使用，并受中国银行监督。
第十条 境内机构进出口贷物，经办银行应当凭海关查验后的进出口许可证，或者凭进出口货物报关单，检查其外汇收支。
第十一条 国家驻外机构必须按照国家批准的计划使用外汇。
设在外国和港澳等地区的企业、事业单位从事经营所得的利润，除按照国家批准的计划可以留存当地营运者外，都必须按期调回，卖给中国银行。
一切驻外机构不得自行为境内机构保存外汇。
第十二条 临时派往外国和港澳等地区的代表团、工作组，必须分别按照各该专项计划使用外汇。公毕回国，必须将剩余的外汇及时调回，经核销后卖给中国银行。
前款代表团、工作组及其成员，从事各项业务活动所得外汇，必须及时调回；除经国家外汇管理总局或者分局批准，不得存放境外。
第三章 对个人的外汇管理
第十三条 居住在中国境内的中国人、外国侨民和无国籍人，由外国和港澳等地区汇入的外汇，除国家允许留存的部分外，必须卖给中国银行。
第十四条 居住在中国境内的中国人、外国侨民和无国籍人，存放在中国境内的外汇，允许个人持有。
前款外汇，不得私自携带、托带或者邮寄出境；如需出售，必须卖给中国银行，同时允许按照国家规定的比例留存部分外汇。
第十五条 居住在中国境内的中国人在中华人民共和国成立前、华侨在回国定居前、港澳同胞在回乡定居前，存放在外国或者港澳等地区的外汇，调回境内的，允许按照国家规定的比例留存部分外汇。
第十六条 派赴外国或者港澳等地区的工作人员、学习人员公毕返回，如汇入或者携入属于个人所有的外汇，允许全部留存。
第十七条 本条例第十三、十四、十五条规定的允许个人留存的外汇，其留存比例，另行规定。
本条例第十三、十四、十五、十六条规定的允许个人留存的外汇，必须存入中国银行。此项外汇存款，可以卖给中国银行，可以通过中国银行汇出境外，也可以凭中国银行证明携出境外；但是，不得将存款凭证私自携带、托带或者邮寄出境。
第十八条 来中国的外国人，短期回国的华侨、回乡的港澳同胞，应聘在中国境内机构工作的外籍专家、技术人员、职工，以及外籍留学生、实习生等，由外国或者港澳等地区汇入或者携入的外汇，可以自行保存，可以卖给或者存入中国银行，也可以汇出或者携出境外。
第十九条 居住在中国境内的中国人、外国侨民和无国籍人，如需购买外汇汇出或者携出境外，可以向当地外汇管理分局申请，经批准后，由中国银行卖给。
应聘在中国境内机构工作的外籍专家、技术人员和职工，汇出或者携出外汇，由中国银行按照合同、协议的规定办理。
第四章 对外国驻华机构及其人员的外汇管理
第二十条 各国驻华外交代表机构、领事机构、商务机构，驻华的国际组织机构和民间机构，外交官，领事官以及各该机构所属常驻人员，由外国或者港澳等地区汇入或者携入的外汇，可以自行保存，可以卖给或者存入中国银行，也可以汇出或者携出境外。
第二十一条 各国驻华外交代表机构、领事机构，收取中国公民以人民币交付的签证费、认证费，如要求兑成外汇，必须经国家外汇管理总局或者分局批准。
第五章 对侨资企业、外资企业、中外合资经营企业及其人员的外汇管理
第二十二条 侨资企业、外资企业、中外合资经营企业的一切外汇收入，都必须存入中国银行；一切外汇支出，从其外汇存款帐户中支付。
前款企业必须定期向国家外汇管理总局或者分局填送外汇业务报表，国家外汇管理总局或者分局有权检查其外汇收支的活动情况。
第二十三条 侨资企业、外资企业、中外合资经营企业与中华人民共和国境内的企业或者个人之间的结算，除经国家外汇管理总局或者分局核准者外，都应当使用人民币。
第二十四条 侨资企业、外资企业、中外合资经营企业的外国合营者依法纳税后的纯利润和其他正当收益，可以向中国银行申请从企业的外汇存款帐户中汇出。
前款企业、外国合营者，如将外汇资本转移到中国境外，应当向国家外汇管理总局或者分局申请，从企业的外汇存款帐户中汇出。
第二十五条 侨资企业、外资企业、中外合资经营企业中的外籍职工和港澳职工依法纳税后，汇出或者携出外汇，以不超过其本人工资等正当净收益的百分之五十为限。
第二十六条 依法停止营业的侨资企业、外资企业、中外合资经营企业，在中国境内的未了债务、税务事项，应当在有关主管部门和国家外汇管理总局或者分局的共同监督下，负责按期清理。
第六章 对外汇、贵金属和外汇票证等进出国境的管理
第二十七条 携带外汇、贵金属、贵金属制品进入中国国境，数量不受限制；但是，必须向入境地海关申报。
携带或者复带外汇出境，海关凭中国银行证明或者凭原入境时的申报单放行。
携带或者复带贵金属、贵金属制品出境，海关区别情况按照国家规定或者按照原入境时的申报单放行。
第二十八条 携带人民币旅行支票、旅行信用证等人民币外汇票证，入境时，海关凭申报单放行；出境时，海关凭中国银行证明或者凭原入境时的申报单放行。
第二十九条 居住在中国境内的中国人，持有境外的债券、股票、房地契，以及同处理境外债权、遗产、房地产和其他外汇资产有关的各种证书、契约，非经国家外汇管理总局或者分局批准，不得携带、托带或者邮寄出境。
第三十条 居住在中国境内的中国人、外国侨民和无国籍人所持有的人民币支票、汇票、存折、存单等人民币有价凭证，不得携带、托带或者邮寄出境。
第七章 附 则
第三十一条 对违反本条例规定者，任何单位、个人都有权检举揭发。对检举揭发有功的单位、个人，给予奖励。对违法案件，由国家外汇管理总局、分局，或者由公安部门、工商行政管理部门、海关，按其情节轻重，强制实行收兑外汇，单处或者并处罚款、没收财物，或者由司法机
关依法惩处。
第三十二条 经济特区、边境贸易和边民往来的外汇管理办法，由有关省、市、自治区人民政府根据本条例规定结合当地具体情况制订，报国务院批准后施行。
第三十三条 本条例的施行细则，由国家外汇管理总局制定。
第三十四条 本条例自一九八一年三月一日起施行。(附英文)
Important Notice: (注意事项)
英文本源自中华人民共和国务院法制局编译, 中国法制出版社出版的《中华人民
共和国涉外法规汇编》(1991年7月版).
当发生歧意时, 应以法律法规颁布单位发布的中文原文为准.
This English document is coming from the "LAWS AND REGULATIONS OF THE
PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA GOVERNING FOREIGN-RELATED MATTERS" (1991.7)
which is compiled by the Brueau of Legislative Affairs of the State
Council of the People's Republic of China, and is published by the China
Legal System Publishing House.
In case of discrepancy, the original version in Chinese shall prevail.
Whole Document (法规全文)
INTERIM REGULATIONS ON FOREIGN EXCHANGE CONTROL OF THE PEOPLE'S
REPUBLIC OF CHINA
(Promulgated by the State Council on December 18, 1980)
Chapter I General Provisions
Article 1
These Regulations are formulated for the purpose of strengthening foreign
exchange control, increasing national foreign exchange income and
economizing on foreign exchange expenditure so as to facilitate the
development of national economy and safeguard the rights and interests of
the country.
All foreign exchange income and expenditure, the issuance and circulation
of all kinds of payment instruments in foreign currency, and the carrying
of foreign exchange, precious metals and payment instruments in foreign
currency into and out of the territory of the People's Republic of China
shall be governed by these Regulations.
Article 2
Foreign exchange mentioned in these Regulations refers to:
a. foreign currencies, including banknotes, coins, etc.
b. securities in foreign currency, including government bonds, treasury
bills, corporate bonds and debentures, stocks, and interest coupons, etc.
c. instruments payable in foreign currency, including bills, drafts,
cheques, bank deposit certificates, postal savings certificates, etc.
d. other foreign exchange funds.
Article 3
The People's Republic of China pursues the policy of centralized control
and unified management of foreign exchange by the State.
The administrative agency of the People's Republic of China in charge of
foreign exchange control is the State Administration of Foreign Exchange
Control (SAFEC) and its branch offices.
The specialized bank of the People's Republic of China engaged in foreign
exchange business is the Bank of China. No other financial institution
shall engage in foreign exchange business, unless approved by the SAFEC.
Article 4
All Chinese and foreign organizations or individuals within the territory
of the People's Republic of China must, unless otherwise stipulated by
law, decrees and these Regulations, sell their foreign exchange to the
Bank of China. Any foreign exchange they required is to be sold to them by
the Bank of China in accordance with the plans approved by the State or
with relevant provisions.
The circulation, use and mortgage of foreign currency, the unauthorized
sales and purchases of foreign exchange, and the unlawful procurement of
foreign exchange or evasion of foreign exchange control by whatever means
are prohibited within the territory of the People's Republic of China.
Chapter II Foreign Exchange Control Relating to State Units and Collective Economic Organizations
Article 5
All the foreign exchange incomes and expenditures of State organs, units
of the armed forces, nongovernmental bodies, schools, State enterprises,
institutions and urban and rural collective economic organizations within
China's territory (hereinafter referred to as organizations within
territory) are all subject to planned control. Organizations within
territory are permitted to hold their retained foreign exchange in
accordance with the relevant provisions.
Article 6
Unless approved by the SAFEC or its branch offices, organizations within
territory shall not possess foreign exchange; deposit foreign exchange
abroad; offset foreign exchange expenditure against foreign exchange
income; or use the foreign exchange belonging to State organs stationed
abroad or enterprises and institutions established in foreign countries or
in the Hong Kong and Macao regions by the State, by way of borrowing or
acquisition.
Article 7
Unless approved by the State Council, organizations within territory shall
not issue securities with foreign exchange value inside or outside China.
Article 8
With regard to loans to be accepted by organizations within territory from
banks or enterprises in foreign countries or in the Hong Kong and Macao
regions, the relevant competent departments under the State Council or the
relevant people's governments of provinces, autonomous regions and
municipalities directly under the Central Government shall consolidate and
draw up overall annual plans for such loans which must be submitted to the
SAFEC and the Foreign Investment Control Commission for examination and
transmission to the State Council for approval.
The measures for examining and approving such loans shall be prescribed
separately.
Article 9
Any foreign exchange held by organizations within territory, including
their retained foreign exchange, non-trade foreign exchange and foreign
exchange under compensatory trade received in advance and reserved for
later payments, funds borrowed in convertible foreign currencies and other
foreign exchange held with the approval of the SAFEC or its branch offices
must be placed in foreign currency deposit accounts or foreign currency
quota accounts to be opened with the Bank of China, and must be used
within the prescribed scope and be subject to the supervision of the Bank
of China.
Article 10
When organizations within territory import or export goods, the banks
handling the transactions shall check their foreign exchange receipts and
payments either against the import or export licenses duly verified by the
Customs or against the Customs declaration forms for imports or exports.
Article 11
State organs stationed abroad must use foreign exchange according to the
plan approved by the State.
The profits derived from their business operations by enterprises and
institutions established in foreign countries or in the Hong Kong and
Macao regions, except for the portion kept there as working funds
according to the plan approved by the State, must be transferred back on
schedule and be sold to the Bank of China.
No organization stationed abroad is permitted to keep foreign exchange for
organizations within territory without authorization.
Article 12
Delegations and working groups sent temporarily to foreign countries or to
the Hong Kong and Macao regions must use foreign exchange according to
their respective specific plans, and must, upon completion of their
missions and return, promptly transfer back to China their surplus foreign
exchange to be checked by and sold to the Bank of China. Foreign exchange
earned in their various business activities by the delegations and working
groups mentioned in the preceding paragraph and by members thereof, must
be promptly transferred back to China and must not be kept abroad without
the approval of the SAFEC or its branch offices.
Chapter III Foreign Exchange Control Relating to Individuals
Article 13
Foreign exchange remitted from foreign countries or from the Hong Kong and
Macao regions to Chinese, foreign nationals and stateless persons residing
in China must be sold to the Bank of China, except the portion retained as
permitted by the State.
Article 14
Chinese, foreign nationals and stateless persons residing in China shall
be permitted to keep in their own possession foreign exchange already in
China.
The foreign exchange mentioned in the preceding paragraph shall not,
without authorization, be carried or sent out of China either by owners or
by others or by post. If the owners need to sell the foreign exchange,
they must sell it to the Bank of China and are permitted to retain a
portion of the foreign exchange according to the percentage prescribed by
the State.
Article 15
When the foreign exchange that has been kept in foreign countries or in
the Hong Kong and Macao regions by Chinese residing in China prior to the
founding of the People's Republic of China, by overseas Chinese prior to
their returning to and settling down in China, or by Hong Kong and Macao
compatriots prior to their returning to and settling down in their native
places, is transferred to China, the owners shall be permitted to retain a
portion of the foreign exchange according to the percentage prescribed by
the State.
Article 16
When the foreign exchange belonging personally to individuals sent to work
or study in foreign countries or in the Hong Kong and Macao regions is
remitted or brought back to China, the owners, upon the completion of
their missions and return, shall be permitted to retain the entire amount
of the foreign exchange.
Article 17
The percentages of foreign exchange retention permitted under Articles 13,
14, and 15 of these Regulations shall be prescribed separately.
Foreign exchange retained by individuals as permitted under Articles 13,
14, 15, and 16 of these Regulations must be deposited with the Bank of
China. These foreign exchange deposits may be sold to the Bank of China or
remitted out of China through the Bank of China, or taken out of China
against certification by the Bank of China. It is however not permitted,
without authorization, to carry or send deposit certificates out of China
either by holders or by others or by post.
Article 18
The foreign exchange remitted or brought into China from foreign countries
or from the Hong Kong and Macao regions by foreign nationals coming to
China, by overseas Chinese and Hong Kong and Macao compatriots returning
for a short stay, by foreign experts, technicians, staff members and
workers engaged to work in organizations within China, and by foreign
students and trainees, may be kept in their own possession, or sold to or
deposited with the Bank of China, or remitted or taken out of China.
Article 19
Chinese, foreign nationals and stateless persons residing in China may
apply to the local branch offices of the SAFEC for the purchase of foreign
exchange to be remitted or taken out of China. Upon approval of such
applications, the required foreign exchange shall be sold to the
applicants by the Bank of China.
When foreign experts, technicians, staff members and workers engaged to
work in organizations within territory are to remit or take out of China
their foreign exchange, the Bank of China shall handle the matter in
accordance with the stipulations as provided in the relevant contracts or
agreements.
Chapter IV Foreign Exchange Control Relating to Foreign Resident Representative Offices in China and Their Personnel
Article 20
Foreign exchange remitted or brought into China from foreign countries or
from the Hong Kong and Macao regions by foreign diplomatic missions,
consular posts, commercial offices, offices of international organizations
and nongovernmental bodies resident office in China, foreign diplomatic
and consular officers as well as other resident staff members of the
aforesaid missions, posts and offices, may be kept in their own
possession, or sold to or deposited with the Bank of China, or remitted or
taken out of China.
Article 21
The conversion into foreign currency, if required, of visa and
certification fees received in Renminbi from Chinese citizens by foreign
diplomatic missions and consular posts in China, is subject to approval by
the SAFEC or its branch offices.
Chapter V Foreign Exchange Control Relating to Enterprises with Overseas Chinese Capital, Foreign-Capital Enterprises, and Chinese- Foreign Equity Joint Ventures and Their Personnel
Article 22
All foreign exchange receipts of enterprises with overseas Chinese
capital, foreign-capital enterprises and Chinese-foreign equity joint
ventures must be deposited with the Bank of China, and all their foreign
exchange disbursements must be effected from their foreign exchange
deposit accounts.
The enterprises mentioned in the preceding paragraph must periodically
submit their statements of foreign exchange business to the SAFEC or its
branch offices, all of which are empowered to check on the movements of
the foreign exchange receipts and payments of these enterprises.
Article 23
Except where otherwise approved by the SAFEC or its branch offices,
Renminbi shall in all cases be used in the settlement of accounts between
enterprises with overseas Chinese capital, foreign-capital enterprises,
Chinese-foreign equity joint ventures on the one hand and other
enterprises or individuals residing in the People's Republic of China on
the other hand.
Article 24
Enterprises with overseas Chinese capital, foreign-capital enterprises and
foreign joint venturers in Chinese-foreign equity joint ventures may apply
to the Bank of China for remitting abroad their net profits as well as
other legitimate earnings after taxation according to law, by debiting the
foreign exchange deposit accounts of the enterprises concerned.
Where the enterprises and foreign joint ventures mentioned in the
preceding paragraph are to transfer foreign exchange capital abroad, they
shall apply to the SAFEC or its branch offices for the transfer by
debiting the foreign exchange deposit accounts of the enterprises
concerned.
Article 25
An amount not exceeding 50% of their after-tax legitimate net earnings
from wages, etc. may be remitted or taken out of China in foreign
currency by staff members and workers of foreign nationality and those
from the Hong Kong and Macao regions employed by enterprises with overseas
Chinese capital, foreign-capital enterprises and Chinese-foreign equity
joint ventures.
Article 26
Enterprises with overseas Chinese capital, foreign-capital enterprises and
Chinese-foreign equity joint ventures which wind up operations in
accordance with legal procedure, shall be responsible for the liquidation,
within the scheduled period, of their outstanding liabilities and taxes
due in China under the joint supervision of the relevant competent
departments and the SAFEC or its branch offices.
Chapter VI Control Relating to Carrying Foreign Exchange, Precious Metals and Payment Instruments in Foreign Currency into and out of China
Article 27
No restriction as to the amount is imposed on the carrying into China of
foreign exchange, precious metals and objects made from them, but
declaration to the Customs is required at the place of entry.
To carry out of China foreign exchange or the foreign exchange previously
brought in shall be permitted by the Customs against certification by the
Bank of China or against the original declaration form filled out at the
time of entry.
To carry out of China precious metals and objects made from them or the
precious metals and objects made from them previously brought in shall be
permitted by the Customs according to the specific circumstances as
prescribed by State regulations or against the original declaration form
filled out at the time of entry.
Article 28
To bring into China Renminbi traveller's cheques, traveller's letters of
credit and other Renminbi payment instruments convertible into foreign
currency shall be permitted by the Customs against the declaration form
filled out at the Customs; and to take the same out of China shall be
permitted by the Customs against certification by the Bank of China or
against the original declaration form filled out at the time of entry.
Article 29
Unless otherwise approved by the SAFEC or its branch offices, it is not
permitted to carry or send out of China by holders or by others or by post
such certificates and deeds held by Chinese residing in China as bonds,
debentures, share certificates issued abroad; title deeds for real estate
abroad; other documents or deeds involving the disposal of creditor's
right, inheritance, real estate or other foreign exchange assets abroad.
Article 30
The carrying or sending out of China of Renminbi instruments, such as
Renminbi cheques, drafts, passbooks and deposit certificates, held by
Chinese or foreign nationals or stateless persons residing in China, is
not permitted, either by holders or by others or by post.
Chapter VII Supplementary Provisions
Article 31
All units and individuals have the right to report any violation of these
Regulations. Rewards shall be given to such units or individuals
according to the merits of the report. Violators shall be penalized by the
SAFEC, its branch offices or by public security organs, or by
administrative departments of industry and commerce, or by the Customs. In
light of the seriousness of the offence, the penalties may take the form
of compulsory exchange of the foreign currency for Renminbi, or fine or
confiscation of the properties or both, or punishment by judicial organs
according to law.
Article 32
The exchange control measures for special economic zones, for frontier
trade and for personal dealings between inhabitants across the border
shall be formulated, in accordance with these Regulations, by the people's
governments of the provinces, autonomous regions and municipalities
directly under the Central Government in the light of actual local
conditions, be submitted to the State Council for approval and be enforced
thereupon.
Article 33
Rules for the implementation of these Regulations shall be formulated by
the SAFEC.
Article 34
These Regulations shall enter into effect on March 1, 1981.
1980年12月18日
关于转发市公安局《湖州市群众性大型活动治安管理办法》的通知
关于转发市公安局《湖州市群众性大型活动治安管理办法》的通知
湖政办发[2002]51号
各县人民政府，市区各区管委会、乡镇人民政府、街道办事处，市府各部门，市直各单位：
市公安局《湖州市群众性大型活动治安管理办法》已经市政府同意，现予转发，请认真贯彻执行。
二○○二年五月十四日
湖州市群众性大型活动治安管理办法
第一条 为了规范群众性大型活动的治安管理，维护社会治安秩序和公共安全，保护公民、法人和其它组织的合法权益，保证活动正常进行，根据《浙江省公共场所治安管理办法》、公安部《群众性文化体育活动治安管理办法》和上级有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内举办群众性大型活动的治安管理，适用本办法。
第三条 本办法所称的群众性大型活动，是指在公园、风景游览区、广场、体育场（馆）、展览馆、公共道路、居民生活区等场所，或租赁、借用、利用机关团体、企业事业单位内部设施举办的，面向社会公众由众多人员参加的有益于社会的节庆、经贸、文体活动。影剧场（院）等文化、体育经营单位经营范围之内的活动除外。
第四条 公安机关是群众性大型活动治安管理的主管部门。
文化体育、广播电视、建设、工商、交通、科技、旅游等有关部门，按各自职责，协助公安机关做好群众性大型活动的治安管理。
群众性大型活动举办者，应建立健全活动安全保卫方案和责任制度，对所举办活动的治安安全负责。
第五条 举办群众性大型活动，根据参加人员数量实行许可制度和备案制度。
参加人员数量在200人以上的群众性大型活动举办者，应在活动举办10日前，向所在地县（区）以上公安机关提出书面申请，取得公安机关许可。
参加人员数量在200人（不含200人）以下的群众性大型活动，举办者应当向当地县（区）公安机关备案。
第六条 参加人员数量在200人以上3000人以下的群众性大型活动，由县（区）公安机关许可；超过3000人或活动跨县（区）的，由县（区）公安机关受理审核，报市公安机关批准。作出许可的公安机关应将许可决定及该活动的安全保卫工作方案，报上一级公安机关备案。
第七条 在举行全国性或者地方性重要会议、重大活动期间，在重点文物保护单位内、火车站等重要场所，举办群众性大型活动的，应向县（区）以上人民政府提出申请，经批准后方可举办，其活动的治安管理，按本办法规定执行。
第八条 群众性大型活动的举办者向所在地县（区）公安机关提出书面申请时，应提交以下文件：
（一）活动方案和说明；
（二）场地管理者出具的同意使用证明；
（三）申请人身份证明及无违法犯罪记录证明；
（四）法律、法规和规章规定须经有关主管部门批准的活动，应当同时提交有关批准文件；
（五）活动安全保卫工作方案。方案内容包括：活动时间、地点、人数、规模、内容及组织方式；场地建筑和设施的消防、安全情况；安全保卫工作人员数量和任务分配，识别标志；
入场票证管理、查验情况；场地人员的核定容量；迅速疏散人员的措施。
第九条 公安机关在接到申请后，应当会同有关部门勘察现场，并在7日内，作出许可或者不许可的书面决定。逾期未作答复的视为许可。
第十条 有下列情形之一的，公安机关不予许可：
（一）违反宪法基本原则，危害国家安全和社会稳定的；
（二）侵害少数民族风俗习惯、破坏民族团结、煽动民族分裂的；
（三）宣传迷信邪说、色情、淫秽或者渲染暴力，有害群众身心健康的；
（四）违背社会公德或者侮辱、诽谤他人的；
（五）活动申请者不符合本办法规定条件的；
（六）举办的活动按规定需经有关主管部门批准而未获批准的；
（七）场地管理者不同意使用其场地的；
（八）在县级以上政府驻地周边地区，广播电台、电视台驻地周边地区，军事设施以及其他关系社会政治、经济安全的要害部位周边地区举行的；
（九）场地不符合安全条件的，以及举办的活动可能严重妨碍治安、交通秩序和社会生产生活秩序的。
（十）无行为能力人、限制行为能力人或者正在被依法采取限制人身自由措施的人提出申请的。
第十一条 举办焰火晚会的，按照中华人民共和国公共安全行业标准《焰火晚会烟花爆竹燃放安全规程》规定，根据晚会举办地点、环境、活动性质、规模以及所燃放的烟花爆竹种类、数量与规格分A、B、C三级审批管理。
第十二条 举办焰火晚会，按下列规定审查批准：
（一）符合下列情况之一的属A级焰火晚会，燃放工程的组织实施必须事先经省人民政府批准，技术设计与组织实施方案需经市级公安机关审核后，报省级公安机关审查批准。
1所燃放的礼花弹最大直径大于305mm（12"）；
2所燃放的礼花弹直径大于等于102mm（4"），燃放数量大于2000发；
（二）符合下列情况之一的属B级焰火晚会，燃放工程的组织实施必须事先 经市人民政府批准，技术设计与组织实施设计方案须经燃放地县（区）公安机关审核后，报市级机关审查批准。
1市政府为国庆或其它重大节庆或者为有关大型活动所举办的焰火晚会；
2所燃放的礼花弹最大直径大于等于178mm（7"）；
3所燃放的礼花弹直径大于等于102mm（4"），燃放数量1000－2000发。
（三）符合下列情况之一的属C级焰火晚会，燃放工程的组织实施必须事先经燃放地县（区）政府（管委会）批准，技术设计与组织实施方案经燃放地县（区）公安机关审查批准。
1在县（区）级城镇，县（区）人民政府（管委会）及其部门、乡（镇）人民政府、企事业单位为国庆或其它重大节庆及其它有关活动举办的焰火晚会；
2所燃放的礼花弹直径大于等于102mm（4"），燃放数量小于1000发。
第十三条 焰火晚会举办者应在晚会举办以前，按本办法第五条规定的时限，将晚会技术设计方案、组织实施设计方案与举办焰火晚会的书面申请，一并向县（区）或市公安机关提出申请。县（区）、市公安机关应按分级审批规定，按本办法第九条规定完成审核上报或作出许可、不许可的书面决定。
任何个人不得承担焰火晚会燃放工程。
第十四条 焰火晚会技术设计方案应包括下列内容：
（一）焰火晚会的规模概况、燃放时间、地点以及与晚会活动主题相应的编组燃放文字说明；
（二）所燃放的烟花爆竹种类与数量及其有关参数，发射最大高度、爆炸覆盖面积等； （三）燃放器材的基本情况及点火方式。
焰火晚会组织实施设计方案应包括下列内容：
（一）现场组织机构的设置，包括根据焰火晚会活动规模所设置的燃放技术、安全警戒、交通管制、消防、救护、事故应及处理等职能组的组成：
（二）现场人员分工、岗位、职责；
（三）烟花爆竹及有关器材的运输和储存、保管安全措施；
（四）燃放时安全距离与安全警戒范围；
（五）事故应急处理措施。
第十五条 焰火晚会在实施燃放作业时遇到下列情况应停止燃放，待妥善 处理后方可继续进行燃放作业：
（一）现场风向突然改变，可能危及观赏人员；
（二）风力超过6级或可能危及安全区内建筑物、电力通讯设施和公共安全；
（三）突然下雨、起雾，妨碍燃放正常进行；
（四）燃放炮筒底部温度过高；
（五）发生炸筒、盲炮三次以上或造成人员伤亡等意外情况。
第十六条 公安机关对群众性大型活动作出许可决定后，应当在活动举行前对活动安全保卫工作方案的落实情况进行实地检查，发现不安全隐患和需调整补充的措施，应当书面通知举办者予以整改；拒不整改的责令停止举行活动。
公安机关对许可举办的活动，可以根据具体情况组织相应警力，协助维持现场秩序，指导督促落实安全保卫措施。
第十七条 经公安机关许可举办的群众性大型活动，举办者不得擅自变更活动的时间、地点和内容，不得将活动擅自委托或转让其它单位或者个人举办。
因特殊情况需变更活动时间、地点、内容的，举办者应当在活动举行日期的5日前，向原作出许可决定的公安机关提出书面申请。
第十八条 参加群众性大型活动的人员应遵守下列规定：
（一）遵守国家法律、法规和社会公德，尊重当地风俗习惯；
（二）遵守活动场所治安、消防等管理制度，服从疏导和管理；
（三）不得妨碍社会治安、影响社会秩序。
第十九条 群众性大型活动进行中，遇有下列情况之一的，公安机关可以责令停止活动： （一）发生本办法第十条所列情形之一的；
（二）违反本办法第十六条第一款规定拒不整改的；
（三）人员严重超过核准人数的；
（四）现场秩序混乱，对群众生命财产安全构成威胁的；
（五）扰乱活动现场的交通秩序，影响车辆行人通行的；
（六）违反有关规定，影响群众正常工作生活的；
（七）发生其它可能导致治安事故紧急情况的。
第二十条 未经公安机关许可擅自举办活动，以及违反本办法第十七条第一款规定的，依照《群众性文化体育活动治安管理办法》的规定，由公安机关责令其立即停止活动，并对活动举办者和场地管理者分别处1000元以下罚款；对经营性活动没有违法所得的，处5000元以下罚款，有违法所得的，处15000元以下罚款，并依法没收非法财物和违法所得。
对拒不停止活动的，公安机关强行予以解散。
第二十一条 违反本办法第十八条、第十九条规定的人员，依照《群众性文化体育活动治安管理办法》的规定，由公安机关责令其退出活动场所或者强行带离现场；构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 因举办者或者场地管理者失职等原因造成治安事故的，依照《群众性文化体育活动治安管理办法》的规定，由公安机关对其负责人和事故主要责任人处10000元以下罚款；法律法规另有规定的，按有关规定执行；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 当事人对公安机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
第二十四条 公安机关应当认真履行本办法规定的职责，因失职导致发生事故的，应当追究有关人员的法律责任。
第二十五条 参加人员数量在200人以下的群众性大型活动的治安管理，公安机关可以参照本办法进行监督检查和管理。
第二十六条 本办法自公布之日起施行。
