WTO《政府采购协议》对我国政府采购制度的影响/钟筱红

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国家教委 监察部


国家教委、监察部关于对义务教育法规执行情况开展专项执法监察的通报
国家教委 监察部




遵照尉健行同志在孙起孟副委员长关于教育问题的来信的批示，以及冯梯云同志等监察部领导关于将义务教育法规执行情况列入今年执法监察计划的意见，监察部执法监察室、第三纪检监察室和国家教委监察局组成联合检查组，从6月中旬至8月上旬，对河南、福建、甘肃、辽宁4个
省的平顶山、洛阳、泉州、三明、南平、武威、酒泉、平凉、锦州等9个地市及其所辖13个县（市）、22个乡镇、41所中小学进行了实地调查。听取了广大教师、教育行政干部、各级政府领导对贯彻执行义务教育法的意见，调查了有关教育经费的安排使用情况。重点检查了拖欠中小
学教师工资和挪用教育经费问题。
现将我们对拖欠中小学教师工资方面的检查情况通报如下：
（一）
通过检查我们认为，当前义务教育中最突出的问题是拖欠中小学教师工资，问题之严重，反映之强烈，是前所未有的。
我们检查的4个省都不同程度地存在这个问题。拖欠工资有以下几个特点：一是拖欠数额大，几个省有的数千万元，有的达亿元以上；二是涉及面广，河南17个地市，有16个地市，辽宁14个地市，有10个地市，甘肃86个县，有39个县都不同程度地发生过拖欠问题；三是拖
欠时间长，有的拖欠一两个月，有的拖欠半年之久，有的拖欠一年以上。
日益严重的拖欠，带来一系列的后果。一是严重影响教师的正常生活。迫使一部分教师举债维生、打工糊口，甚至卖血度日。河南鲁山县董周乡教师鲁进良一次卖血时，竟然交不起11元的化验费，一气之下把抽出的血倒在地上，愤然离去。二是直接影响教师队伍的稳定。教师中因生
活困难要求“跳槽”的日益增多。一些农村公办教师本来就缺少，调进来难，留住更难。三是少数地方为解决教师工资出现乱收费、乱“借款”的问题，从而引起农民不满，学生辍学。四是不安定因素增加。教师集体上告、上访请愿导致学校停教、停课现象时有发生。
拖欠教师工资的原因是多方面的。其主要原因有：
1．百年大计教育为本的战略思想，在一些干部中尚未真正树立，对教育在整个国民经济发展中的地位和作用缺乏应有的认识。因此对教育方面的问题重视和研究非常不够，对教师获得劳动报酬的合法权益漠然视之，缺乏应有的责任感和紧迫感。
2．经济发展缓慢，地方财政困难，是拖欠的重要原因。通过检查发现，拖欠比较严重的，一般都在经济发展缓慢和财政补贴地区。如甘肃不能按时发工资的39个县，基本上集中在南部和东部的贫困山区。辽宁比较穷困的阜新、朝阳两市拖欠教师工资就占全省拖欠总额的59．2％
。这些地方不仅拖欠教师工资，也拖欠机关、事业单位干部、职工的工资。其中有些地、县，寅吃卯粮，财政赤字运行越积越多，本级财政已无力解决。
3．铺摊子、上项目没有量力而行，有限的资金大部分用于基本建设，对教育顾及不上。在调查中发现越是贫穷地县，越是拼命地上基建，追求看得见的“政绩”，尤其是在修建楼堂馆所、购买小汽车和吃喝招待方面，不分穷富竞相攀比，追求高水平。经济比较困难的阜新地区，19
88～1992年5年间，购买高级轿车多达55辆，而财政对教育的投资却下降7个百分点，形成很大反差。这种情况比较普遍，反映比较强烈。
4．财政支出结构不合理，挤占了可用财力，加剧了教育经费不足的矛盾。许多地方财政支出中的“其他支出”数额过高，增长过猛，消耗了本级财力。辽宁13个财政补贴县中，“其他支出”项都在1000万元以上。如义县1992年县本级财政支出决算中的“其他项目”和“其
他部门事业费”两项，比1991年净增395．7万元，大部分用于提成、补助、奖金、分成等，超出了县财政承担能力，而拖欠教师工资150万元却无力解决。
5．财政体制尚不完善。目前，县级财政普遍实行了包干到乡（镇）的体制。但对教育经费没有单列并实行专款专用，缺乏严格监督。加之乡（镇）财政包干基数几年不变，财政收入不稳定，许多减收增支因素难以预料。义务教育经费（其中教师工资占90％以上）在乡（镇）财政中
占的比重很大，一旦乡（镇）财政紧张，就会殃及教育经费，造成拖欠教师工资。
（二）
这次专项监察，对推动义务教育法的贯彻执行，起到了积极作用。所检查的4省及各有关地区，都针对被检查出的问题特别是拖欠教师工资，认真研究，采取措施，予以解决。如河南省政府采取10条措施，在教师节前已将所拖欠的教师工资1．4亿元，解决了1．2亿元，其余部分
正在解决。甘肃、辽宁、福建三省，也都想了很多办法，使拖欠工资大部分解决。其他方面的问题正在逐步解决，社会反映较好。但是，很多措施还是临时性、应急性的，不是从根本上解决。前清后欠，甚至越欠越多的问题仍可能随时发生。
为了从根本上解决拖欠教师工资问题，我们建议：
1．必须提高各级领导对教育为本战略思想的认识，真正把教育摆在重要议事日程。建立责任制，把义务教育法规特别是《中华人民共和国教师法》的落实作为对领导干部的考核内容，牢固树立执行义务教育法规和《教师法》的法制观念，保障教师的合法权益。财政紧张的地方，也要
确保教师的工资。今后不管哪里发生拖欠教师工资问题，首先应当追究那里党政领导人的责任，凡是挪用教师工资作为他用的，对决策人或行政负责人要严肃查处。
2．深化改革，进一步建立和完善义务教育经费的管理制度。针对目前乡级财政实行包干，教师工资得不到保障的情况，应实行县（市）级财政对教师工资单项列支，集中管理。乡（镇）政府要采取积极措施，足额计征教育费附加，并切实加强管理和监督，确保民办教师民助部分的工
资、补贴按时发放。
3．鉴于当前拖欠教师工资的情况比较严重，建议由国家教委、财政部、人事部、监察部联合发文，明确规定在1994年1月1日《教师法》实施前，全部还清拖欠教师工资，并采取有效措施不再发生拖欠问题。今后业务主管部门和监督部门，都应加强监督检查。若再有拖欠的，纪
检监察机关要及时开展专项执法监察，严肃查处。同时各级党和政府领导要清醒地意识到，《教师法》实施后，广大教师将会运用《教师法》和《行政诉讼法》、《刑法》等法律，维护自己的合法权益。



1993年12月11日
中国证据法学前瞻

中国人民大学法学院教授 何家弘
　　●“科学证据”时代的来临向司法人员提出了新的挑战。司法人员必须学习和掌握现代科学技术，提高司法活动的科学水平。
　　●无论是实现司法的实体公正还是程序公正，都要求我们重视证据，要求我们制定一套严格的而且切实可行的证据规则。
　　●我国的证据法应该明确规定各种证据规则，包括收集证据的规则、保管证据的规则，采用证据的规则，排除证据的规则，举证的规则、质证的规则等。
　　近二十年来，我国的证据理论研究取得了相当丰硕的成果，我国的司法证明实践也积累了相当丰富的经验。但是从总体上看，我国在这一领域的理论研究还缺乏突破和创新。目前，我国的证据法学不仅落后于审判实践的需要，也落后于司法改革的步伐。展望充满机遇和挑战的21世纪，聆听“依法治国”的时代呼声，我国的证据法学必将走出低谷，创造辉煌。
　　一、迎接科学证据时代的挑战。
　　纵观人类司法证明的历史，我们可以看到证明方法和手段的两次重大转变。第一次是从以“神证”为主的证明向以“人证”为主的证明的转变。第二次是从以“人证”为主的证明向以“物证”或“科学证据”为主的证明的转变。在这一进程中，科学技术的进步发挥着决定性的作用。从某种意义上讲，物证在司法活动中的应用和推广总是伴随着科学技术的发展。正是在这个意义上，我们称物证及其相关的鉴定结论等证据为“科学证据”。
　　在很长的历史时期内，物证在司法活动中的运用一直处于随机和分散发展的状态。直到18世纪以后，与物证有关的科学技术才逐渐形成体系和规模，物证在司法证明中的作用也才越来越重要起来。毫无疑问，19世纪是“科学证据”长足发展的时期，而20世纪则是“科学证据”步入司法证明舞台中心的时代。例如，随着科学技术的突飞猛进，各种以人身识别为核心的物证技术层出不穷。继笔迹鉴定法、人体测量法和指纹鉴定法之后，足迹鉴定、牙痕鉴定、声纹鉴定、唇纹鉴定等技术不断地扩充着司法证明的“武器库”。特别是本世纪80年代出现的DNA遗传基因鉴定技术，更带来了司法证明方法的一次新的飞跃。目前在一些科学发达的国家中，“科学证据”已经在各种司法证明手段中占据首位，成为新一代“证据之王”。可以毫不夸张地预言，21世纪的司法证明将是以“物证”为主要载体的科学证明。
　　“科学证据”时代的来临向司法人员提出了新的挑战。在复杂纷繁的现代社会生活中，在日新月异的科学发展进程中，司法活动的对象也在不断提高其科技含量，司法活动的环境也在不断更新其科技内容，因此司法人员必须学习和掌握现代科学技术，提高司法活动的科学水平。具体就司法证明而言，我们首先要转变以“人证”为主的办案观念，克服“口供情结”，要养成以“科学证据”为主的办案习惯；其次，我们要增加司法证明手段的科技含量，即使在各种“人证”的运用过程中也要提高科技水平，要学会运用心理科学、行为科学和其他科学方法来询问证人和讯问犯罪嫌疑人或被告人，科学地查明案情和证明案件事实。
　　二、司法公正呼唤严格强大而且具有可操作性的证据法。
　　“依法治国”是时代的呼声，而司法公正则是实现“依法治国”的重要保障。司法公正有两层含义：其一是要求司法机关在司法活动的过程中坚持正当、平等的原则；其二是要求司法机关在司法裁决的结果中体现公平正义的精神。前者称为“程序公正”；后者称为“实体公正”。就司法系统而言，实体公正是指系统的最终“产品”是否公正；程序公正是指该“产品”的“生产过程”是否公正。
　　实体公正必须建立在正确认定案件事实的基础之上。如果案件事实认定有误，那么司法裁决的结果就不可能是公正的。例如，张三本没有杀人，法官却认定他杀了人，实体公正就无从谈起了。由于案件事实一般都是发生在过去的事件，而且司法人员只能间接地通过各种证据去认识那些过去的事件，所以证据在很大程度上决定着司法人员对案件事实的认定正确与否。换言之，离开了证据，实现司法的实体公正就是一句空话。
　　程序公正具有两个基本功能：其一是保障司法活动的当事人或参与者的正当权利得到平等的保护；其二是保障在司法活动中尽可能实现实体公正，因此，程序公正和实体公正是相辅相成、不可偏废的。要实现程序公正，就必须有一系列的规则，而证据规则就是其中不可或缺的组成部分。例如，认定案件事实必须依靠证据，因此就要有切实可行的证据规则来保障正确地收集证据和使用证据，包括具体证据的发现、提取和保管等程序方法。毫无疑问，用刑讯逼供等非法手段收集证据的行为侵犯了当事人的合法权利，违背了程序公正的基本原则，而且会使司法人员对案件事实的认识步入歧途，因此，这种行为必须禁止，这样获得的证据必须排除。没有这些证据规则，程序公正就是一纸空文。
　　由此可见，无论是实现司法的实体公正还是程序公正，都要求我们重视证据，要求我们制定一套严格的而且切实可行的证据规则。为了适应新世纪对司法活动的要求，为了在“依法治国”的框架内保障司法公正，我们有必要制定一部统一而且“强大”的证据法典。这也是我国证据法学面向21世纪所不容回避的历史使命。
　　三、“法定证明”与“自由证明”的结合是我国证据制度改革的基本思路。
　　抛开社会的阶级属性和政治属性，我们可以抽象地把古今中外的司法证明制度归纳为两种基本模式：一种是法定证明模式（亦称为“法定证据制度”）；另一种是自由证明模式（亦称为“自由心证制度”）。这两种模式的根本区别在于法律是否给司法人员收集使用证据和审查判断证据的自由。换言之，是由法律事先规定出收集使用各种证据的规则和审查判断每一种证据的标准，还是让司法人员根据案件的具体情况和个人的良知去自由收集证据和判断证据。时至今日，人们对这两种司法证明模式仍然褒贬不一。
　　主张法定证明模式的人认为：司法公正的核心就在于相同案件应该得到相同的处理；而要做到这种一视同仁，司法人员在收集使用证据和审查判断证据时就必须遵照统一而且具体明确的规则，不能有任何自由裁量权。换句话说，法律面前人人平等的原则不仅适用于实体法问题，也应该适用于程序法问题，也应该适用于证据的收集和判断。此外，证据规则与实体法规则一样，也应该具有可预见性，所以必须由法律事先明确地规定出来。
　　但是偏爱自由证明模式的人认为：案件的具体情况是纷繁复杂的，证据的内容和形式是多种多样的，社会的环境状态也是发展变化的，因此由法律事先把一切都明文规定下来的做法在理论上是荒谬的，在实践中是不可行的。为了保证具体案件中证据的合理性和准确性，法律必须给司法人员运用证据进行证明的自由裁量权，让他们根据案件当时的具体情况去自由地收集使用证据和审查判断证据，去自由地运用证据认定案件事实，而且司法人员普遍具备的良知和能力也完全能够胜任这项工作。
　　目前，我国采用的证据制度基本上属于自由证明的范畴，尽管我们也有“严禁刑讯逼供”和“未经对方当事人同意私自录制的录音资料不得作为证据使用”等规定。由于我们多年来一直宣称我国采用的是“实事求是的证据制度”，一直强调在运用证据时要坚持“具体问题具体分析”的原则，因此我国的司法人员在运用证据认定案件事实时确实享有颇让外国法官羡慕的自由裁量权。
　　进行证据制度改革，制定统一的证据法典，我们首先要解决的问题就是明确改革方向和我国证据法的基本框架。毫无疑问，我们的证据制度应该是自由证明模式与法定证明模式的结合。考虑到目前我国司法人员的总体素质比较低和审判实践中证据采信混乱无序等情况，我国的证据制度改革应该坚持以法定证明模式为主、以自由证明模式为辅的思路。在证据制度的大部分内容上采用法定证明模式，仅在证据价值评断上采用自由证明模式。换言之，收集使用证据一定要规范化；审查判断证据可以自由化。具体来说，我国的证据法应该明确规定各种证据规则，包括收集证据的规则、保管证据的规则，采用证据的规则，排除证据的规则，举证的规则、质证的规则等。但是在评断各种具体证据的证明价值时，法律不必束缚司法人员的手脚，而应该给予他们较大的自由裁量权。